Nhằm chống lại tình trạng các bộ ban hành quá nhiều các thủ tục hành chính hạn chế quyền của người dân và doanh nghiệp, khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã cấm việc quy định thủ tục hành chính trong thông tư, trừ trường hợp được giao trong luật.
Đây là chốt chặn khá hiệu quả để giúp cải cách thủ tục hành chính tại Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, bất chấp quy định này, một số Bộ vẫn đề xuất nhiều thủ tục hành chính khi xây dựng thông tư.
Theo thống kê của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) tại báo cáo “Dòng chảy pháp luật kinh doanh năm 2019”, trong năm qua, có ít nhất 3 Bộ xuất hiện tình trạng này.
Cụ thể, Bộ Y tế năm 2019 đã lấy ý kiến dự thảo thông tư về đăng ký gia công thuốc, sau đó đổi tên thành thông tư về đăng ký lưu hành thuốc gia công. Theo dự thảo thông tư này, các doanh nghiệp muốn thực hiện hoạt động gia công thuốc phải thực hiện một thủ tục hành chính để xin phép cơ quan nhà nước.
Tuy nhiên, Luật Dược năm 2016 không có bất kỳ quy định nào về thủ tục hành chính này. Các luật khác có thể có liên quan như Luật Thương mại, Luật Quản lý ngoại thương, Luật Hải quan, Luật Chuyển giao công nghệ… cũng không giao cho Bộ Y tế quy định về thủ tục hành chính đăng ký thuốc gia công đối với thuốc trong nước.
Được biết hiện nay, Bộ Y tế đã dừng việc ban hành thông tư này.
Một ví dụ cũng điển hình khác là dự thảo thông tư của Bộ Giáo dục và Đào tạo. Theo đó, năm 2018, Chính phủ ban hành Nghị định 86/2019/NĐ-CP về hợp tác, đầu tư của nước ngoài trong lĩnh vực giáo dục. Nghị định này có quy định các học sinh Việt Nam học chương trình giáo dục nước ngoài phải được học một số nội dung bắt buộc, đồng thời giao Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định nội dung đào tạo bắt buộc.
Tại dự thảo thông tư quy định chi tiết nội dung này, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã quy định rõ về nội dung đào tạo bắt buộc, cùng với các điều kiện như giáo viên là người Việt Nam, ngôn ngữ dạy học là tiếng Việt và có tài liệu dạy học được biên soạn trên cơ sở nội dung giáo dục bắt buộc.
Tuy nhiên, dự thảo lại yêu cầu tài liệu dạy học này phải được Sở Giáo dục và Đào tạo phê duyệt. Quy định này đã đặt ra một thủ tục hành chính mới tại cấp thông tư mà không được giao trong luật.
Ngoài Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Giao thông vận tải cũng từng có tình trạng cài cắm thủ tục hành chính trong thông tư.
Cụ thể, dự thảo thông tư về kinh doanh dịch vụ kiểm định xe cơ giới có quy định yêu cầu trước khi xây dựng đơn vị đăng kiểm thì tổ chức thành lập đơn vị đăng kiểm phải thông báo với Cục đăng kiểm về vị trí và thời gian xây dựng, sau đó phải đợi Cục Đăng kiểm thông báo mã số đơn vị.
Quy định này là một thủ tục hành chính mang tính giấy phép con. Thủ tục này không được quy định trong Luật Giao thông đường bộ cũng như Nghị định 139/2018/NĐ-CP về kinh doanh dịch vụ kiểm định xe cơ giới.
Như vậy, quy định này đưa thêm thủ tục hành chính vào cấp thông tư và không phù hợp với khoản 4 Điều 14 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Được biết khi ban hành Thông tư 18/2019/TT-BGTVT, cơ quan soạn thảo đã bỏ thủ tục hành chính này.
Ngoài tình trạng cài cắm thủ tục hành chính tại thông tư, tình trạng cài cắm còn xuất hiện ở nhiều dạng thức khác, tinh vi hơn.
Theo VCCI, các mẫu giấy tờ thủ tục hành chính tại phụ lục văn bản quy phạm pháp luật giúp cơ quan thực thi và người dân, doanh nghiệp thuận tiện hơn khi làm và xử lý thủ tục hành chính.
Tuy nhiên, hiện nay có một hiện tượng không minh bạch là các cơ quan soạn thảo cài cắm những nội dung bất lợi cho doanh nghiệp, người dân vào các mẫu văn bản tại phụ lục, dù trong phần nội dung chính của văn bản quy phạm pháp luật lại không có nội dung này.
Hành động này dường như nhằm tránh né sự thẩm tra, thẩm định, giám sát trong quá trình xây dựng văn bản. Bởi thông thường các cán bộ làm công tác thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản pháp luật hoặc công chúng chỉ tập trung đọc phần nội dung chính mà ít khi đọc các phụ lục.
Hai hành vi cài cắm thường thấy là: thêm thành phần hồ sơ trong mẫu đơn và thêm quy định hạn chế quyền của doanh nghiệp, người dân trong mẫu giấy phép.
Lấy ví dụ minh họa cho việc cài cắm thành phần hồ sơ trong mẫu đơn, VCCI dẫn dự thảo nghị định Luật Trồng trọt. Theo đó, Điều 24 Luật Trồng trọt quy định về điều kiện để được cấp quyết định công nhận cây đầu dòng, quyết định công nhận vườn cây đầu dòng. Điều này cũng giao Chính phủ quy định chi tiết về thủ tục hành chính này.
Tại dự thảo nghị định hướng dẫn Luật Trồng trọt, Khoản 1 Điều 9 đã có quy định về hồ sơ làm thủ tục hành chính gồm: văn bản đề nghị theo Mẫu 01 của Phụ lục IV và báo cáo kết quả bình tuyển, báo cáo kết quả thiết lập vườn theo Mẫu 02 và Mẫu 03 của Phụ lục IV.
Nếu chỉ đọc Khoản 1 Điều 9 thì nhiều người sẽ nghĩ rằng hồ sơ chỉ gồm 2 thành phần như trên. Tuy nhiên, Mẫu 01, Mẫu 02 và Mẫu 03 đều yêu cầu người làm hồ sơ phải nộp kèm thêm tài liệu, gồm: sơ đồ vườn cây, tóm tắt quá trình phát hiện hoặc lịch sử trồng trọt, tóm tắt quá trình phát hiện hoặc lịch sử trồng trọt, kết quả nghiên cứu, đánh giá hoặc hội thi, tình hình sinh trưởng, phát triển của nguồn dòng; phiếu kết quả kiểm nghiệp sạch bệnh đối với cây có múi; tài liệu chứng minh nguồn gốc xuất xứ vườn cây.
Đối với lĩnh vực phân bón, Luật Trồng trọt quy định điều kiện để được kinh doanh phân bón là phải có địa điểm kinh doanh hợp pháp. Tuy nhiên, đến khi soạn thảo Nghị định về quản lý phân bón, cơ quan soạn thảo yêu cầu doanh nghiệp phải kê khai rất nhiều những nội dung không liên quan đến tính hợp pháp của địa điểm kinh doanh như năm bắt đầu kinh doanh, diện tích cửa hàng, công suất kho chứa, danh mục các thiết bị bảo đảm an toàn lao động, phòng chống cháy nổ…
Mặc dù không phải là điều kiện chính thức, song những nội dung này có thể sẽ là cơ hội để cơ quan cấp phép gây khó dễ cho doanh nghiệp khi cấp phép.
Rất may là đến khi Nghị định 84/2019/NĐ-CP được ban hành, Chính phủ đã yêu cầu loại bỏ nội dung này.
Cũng theo VCCI, dự thảo nghị định hướng dẫn Luật Trồng trọt cũng đưa ra các mẫu đơn khi xin phép xuất khẩu hoặc nhập khẩu giống cây trồng.
Các mẫu này lại có thêm dòng ghi cam kết của doanh nghiệp như: báo cáo kết quả xuất khẩu về Cục Trồng trọt; cam kết giống cây trồng nhập khẩu không phải là giống biến đổi gen, không chứa chất ma tuý, không gây hại cho sức khoẻ cong người và môi trường sinh thái.
Trong khi đó, phần chính của nghị định và các quy định của Luật Trồng trọt lại không có quy định về các nghĩa vụ này hay các nội dung cấm này. Như vậy, mẫu đơn đã đưa thêm nghĩa vụ cho doanh nghiệp.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các Phụ lục cũng là một phần của văn bản quy phạm pháp luật và có giá trị tương đương với nội dung chính của văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, các nội dung đưa thêm vào mẫu giấy tờ cũng có giá trị tương đương với nội dung trong phần chính của văn bản quy phạm pháp luật.
“Tuy nhiên, việc đưa vào mẫu đơn thay vì đưa vào phần chính của văn bản gây khó khăn cho doanh nghiệp và người dân khi tra cứu quy định để áp dụng. Hơn nữa, việc đưa vào mẫu giấy tờ sẽ giúp những nội dung này dễ dàng lọt qua các vòng thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản, dễ được người có thẩm quyền bỏ qua khi biểu quyết hoặc ký văn bản”, VCCI bình luận.
