Chặng đường cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước (DNNN) manh nha từ hơn 30 năm trước với sự ra đời của Quyết định số 217-HĐBT ngày 14/11/1987 về việc ban hành các chính sách đổi mới kế hoạch hóa và hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa đối với xí nghiệp quốc doanh. Trong đó, Bộ Tài chính được yêu cầu “nghiên cứu và cho tổ chức làm thử việc mua, bán cổ phần ở một số xí nghiệp và báo cáo kết quả lên Hội đồng Bộ trưởng vào cuối năm 1988”.
Ngay trong quý I/1988, Nghị định số 50-HĐBT ngày 22/3/1988 về việc ban hành điều lệ xí nghiệp công nghiệp quốc doanh được ra đời, trong đó có một chi tiết đáng chú ý: các xí nghiệp sản xuất hàng xuất khẩu “được huy động cổ phần, vay vốn của nước ngoài và của kiều bào để tổ chức sản xuất hàng xuất khẩu trên nguyên tắc tự chịu trách nhiệm, tự trang trải và làm nghĩa vụ nộp ngân sách”.
Đến năm 1990, nền móng để cổ phần hóa DNNN chính thức được ban hành. Theo đó, Quyết định số 143-HĐBT ngày 10/5/1990 yêu cầu “nghiên cứu và làm thử về mô hình chuyển xí nghiệp quốc doanh thành Công ty cổ phần”, với mục đích ban đầu là làm cho người lao động trong xí nghiệp quốc doanh có thêm điều kiện thực sự làm chủ doanh nghiệp, đồng thời huy động được vốn nhàn rỗi của công nhân, viên chức cũng như các tầng lớp nhân dân, từ đó nhà nước rút một phần vốn của mình để tái đầu tư vào các công trình trọng điểm của nền kinh tế quốc dân.
Điểm rất quan trọng trong quyết định này có quy định rõ về trình tự tổ chức và cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý khi chuyển xí nghiệp quốc doanh thành công ty cổ phần, trong đó xuất hiện các thuật ngữ như “đại hội đồng cổ đông”, “hội đồng quản trị”, “ban kiểm soát” mà hiện nay đã trở nên quen thuộc.
Quyết định 143 chỉ cho phép thí điểm cổ phần hóa “vài ba” xí nghiệp quốc doanh, nên kết thúc đợt thí điểm này, chỉ có 2 xí nghiệp quốc doanh trở thành công ty cổ phần. Tuy nhiên, đây là tiền đề để Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 202-CT ngày 08/6/1992 về việc tiếp tục làm thí điểm chuyển đổi một số DNNN thành công ty cổ phần. Theo đó, mỗi Bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chọn 1, 2 DNNN làm thí điểm cổ phần hoá.
Lúc này, mục tiêu của cổ phần hóa DNNN là nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, huy động được một khối lượng vốn nhất định ở trong và ngoài nước để đầu tư cho sản xuất kinh doanh, đồng thời tạo điều kiện để người lao động thực sự làm chủ doanh nghiệp.
Nói đến Quyết định 202 thì không thể không kể đến Chỉ thị số 84-TTg ngày 04/3/1993 của Thủ tướng Chính phủ về việc xúc tiến thực hiện thí điểm cổ phần hóa DNNN và các giải pháp đa dạng hóa hình thức sở hữu đối với DNNN, với những tư duy “đi trước thời đại”.
Chỉ thị nhấn mạnh: “Trong định hướng thay đổi về cơ cấu nền kinh tế và tổ chức lại khu vực kinh tế quốc doanh, nhà nước chỉ giữ lại những doanh nghiệp lớn, quan trọng và những doanh nghiệp thuộc những ngành có vị trí then chốt của nền kinh tế quốc dân, để làm chức năng chi phối và điều tiết vĩ mô nền kinh tế, các lĩnh vực thuộc quốc phòng, an ninh và khu vực tạo nên kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp một số dịch vụ công cộng phúc lợi xã hội thiết yếu mà nhà nước phải đảm nhận. Ngoài những DNNN thuộc các lĩnh vực trên, nhà nước cho phép phát triển đa dạng hoá các hình thức sở hữu, trong đó, cổ phần hoá DNNN hiện có một giải pháp chủ yếu để nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội”.
Trong giai đoạn 1992 – 1996, có 5 DNNN cổ phần hóa thành công, trong đó có 2 doanh nghiệp tiếng tăm trên sàn chứng khoán hiện nay đều cổ phần hóa năm 1993, đó là Công ty Cổ phần Đại lý liên hiệp vận chuyển, nay là Công ty Cổ phần Gemadept (HoSE: GMD) với giá trị vốn hóa trên sàn hơn 17.000 tỷ đồng (vốn điều lệ lúc cổ phần hóa là 6,2 tỷ đồng) và Công ty Cổ phần Cơ điện lạnh (HoSE: REE) với giá trị vốn hóa hơn 26.000 tỷ đồng (vốn điều lệ lúc cổ phần hóa là 16 tỷ đồng).
Sau những kết quả nhất định, Chính phủ tiếp tục mở rộng chương trình cổ phần hóa với việc ban hành Nghị định số 28-CP ngày 07/5/1996 về chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần, nhờ đó, lượng doanh nghiệp được cổ phần hóa đã nhích lên hai con số trong vòng 2 năm.
Sau khoảng 10 năm thay đổi tư duy, nhận thức và tiến hành thí điểm ở các cấp độ khác nhau, Chính phủ chính thức ban hành Nghị định số 44/1998/NĐ-CP ngày 29/6/1998 về chuyển DNNN thành công ty cổ phần. Theo đó, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, người nước ngoài định cư ở Việt Nam đều có quyền mua cổ phần ở các DNNN cổ phần hóa. Nghị định cũng phân loại rõ quyền mua cổ phần ở các doanh nghiệp mà nhà nước giữ cổ phần chi phối, doanh nghiệp mà nhà nước không nắm cổ phần chi phối, doanh nghiệp mà nhà nước không tham gia cổ phần.
Nghị định 44 đã đem đến sức sống mới cho chương trình cổ phần hóa. Theo thống kê của Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế trung ương (CIEM), chỉ tính riêng năm 1999, đã có tới 253 DNNN được cổ phần hóa. Năm 2000 và 2001, số DNNN được cổ phần hóa lần lượt là 212 đơn vị và 205 đơn vị.
Sang năm 2002, lượng DNNN cổ phần hóa ít hơn hẳn, chỉ đạt 164 đơn vị, nhưng đây lại là năm rất đáng nhớ trong tiến trình cổ phần hóa DNNN. Ngày 08/2/2002, Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị số 04/2002/CT-TTg về việc tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN, tiếp đó ban hành Nghị định số 64/2002/NĐ-CP ngày 19/6/2002 về chuyển DNNN thành công ty cổ phần. Hai văn kiện pháp lý này mở ra thời kỳ cổ phần hóa mạnh mẽ nhất trong lịch sử.
Theo số liệu của CIEM, lượng DNNN cổ phần hóa năm 2003 lên tới 621 đơn vị. Sang năm 2004, lượng DNNN cổ phần hóa đạt đỉnh với 856 đơn vị. Năm 2005 tiếp tục đạt mức cao với 813 đơn vị, trước khi giảm xuống 395 đơn vị vào năm 2006 và 150 đơn vị vào năm 2007.
Giai đoạn 2008 – 2013, tiến trình cổ phần hóa chậm hẳn, mỗi năm chỉ vài chục DNNN. Tuy nhiên, 2013 lại là năm ra đời của nhiều văn bản pháp lý quan trọng liên quan đến cổ phần hóa DNNN, trong đó tiêu biểu là Nghị định số 151/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 quy định về chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) và Nghị định 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 sửa đổi, bổ sung quy định về công tác cổ phần hoá DNNN. Nhờ đó, năm 2014 và 2015, đã có hàng trăm DNNN được cổ phần hóa.
Giai đoạn 2016 – 2020, theo thống kê của Bộ Tài chính, đã có 180 doanh nghiệp được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa với tổng giá trị doanh nghiệp là 489.690 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là 233.792 tỷ đồng. Tuy nhiên trong 180 doanh nghiệp đã cổ phần hóa chỉ có 39/128 doanh nghiệp cổ phần hóa thuộc danh mục cổ phần hóa theo công văn số 991/TTg-ĐMDN và Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ (đạt 30% kế hoạch).
Đáng chú ý, năm 2021 chỉ ghi nhận 4 doanh nghiệp cổ phần hóa gồm 3 doanh nghiệp thuộc Tổng công ty Lương thực Miền Bắc và Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, 1 doanh nghiệp còn lại là Công ty TNHH MTV đầu tư phát triển chè Nghệ An (không thuộc danh mục doanh nghiệp cổ phần hóa được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt).
Nêu những hạn chế, vướng mắc trong tiến trình cổ phần hóa những năm gần đây, Bộ Tài chính cho biết kết quả cổ phần hóa DNNN đã không đạt được kế hoạch đề ra; việc rà soát, sửa đổi, bổ sung danh mục và kế hoạch cổ phần hóa, chậm, chưa đảm bảo tính kịp thời còn hình thức, thiếu khả thi, chưa sát với thực tế.
Thêm vào đó, số lượng doanh nghiệp cổ phần hóa đã vượt kế hoạch đề ra tuy nhiên số lượng doanh nghiệp cổ phần hóa ngoài kế hoạch nhiều hơn số lượng doanh nghiệp cổ phần hóa theo kế hoạch Thủ tướng Chính phủ đã ban hành. Một số đơn vị đăng ký danh sách thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn nhiều nhưng không triển khai đúng theo kế hoạch. Số thu từ cổ phần hóa DNNN, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp không đảm bảo kế hoạch thu ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2020.
Đặc biệt, nhiều cơ quan đại diện chủ sở hữu (Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) chưa quan tâm, quyết liệt trong việc đôn đốc, chỉ đạo các DNNN rà soát, xây dựng đề án cơ cấu lại doanh nghiệp theo đúng chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Cùng với đó, việc triển khai đề án cơ cấu lại các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt còn vướng mắc, chậm, đặc biệt là nội dung thoái vốn, cổ phần hóa.
Các hạn chế trên xuất phát từ các nguyên nhân khách quan và chủ quan.
Về nguyên nhân khách quan, theo Bộ Tài chính, tình hình phức tạp, căng thẳng trong các quan hệ kinh tế, chính trị trên thế giới và khu vực ảnh hưởng đến thị trường tài chính, chứng khoán trong nước và khu vực.
Các doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại giai đoạn này hầu hết là các doanh nghiệp lớn, có tình hình tài chính phức tạp, sở hữu nhiều đất đai; hoặc là các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực công ích, gắn liền với các hoạt động của địa phương, đóng góp vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thực hiện các chiến lược, mục tiêu về an sinh xã hội của địa phương.
Bên cạnh đó, diễn biến khó lường của dịch bệnh Covid-19 làm cho sản xuất, kinh doanh và các hoạt động khác của xã hội bị đình trệ khiến cho việc triển khai công tác cổ phần hóa, thoái vốn của các doanh nghiệp gặp khó khăn.
Về nguyên nhân chủ quan, cơ quan đại diện chủ sở hữu và các doanh nghiệp chưa quán triệt đầy đủ chỉ đạo, quyết liệt trong tổ chức thực hiện công tác cổ phần hóa, thoái vốn theo kế hoạch được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
Đáng chú ý, vai trò, nhận thức, trách nhiệm của người đứng đầu doanh nghiệp, đơn vị còn chưa cao, chưa quyết liệt trong việc đổi mới hoạt động của doanh nghiệp, công khai minh bạch, đúng quy định pháp luật, đảm bảo nguyên tắc thị trường, chống lợi ích nhóm trong cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước.
Từ nội tại DNNN, bản thân DNNN chậm đổi mới, chưa theo kịp và thích ứng với yêu cầu và bối cảnh phát triển kinh tế thị trường. Công tác lập kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn còn hình thức, thiếu khả thi và chưa sát với thực tế. Đa số các tập đoàn, tổng công ty, DNNN chưa chủ động triển khai các chính sách pháp luật về đất đai, đến khi phải thực hiện cổ phần hóa mới bắt đầu thực hiện sắp xếp lại, xử lý nhà, đất, từ đó ảnh hưởng đến tiến độ cổ phần hóa;
Thậm chí, còn tư tưởng không muốn cổ phần hóa, thoái vốn khỏi những ngành, lĩnh vực phát triển mạnh, có tỷ suất sinh lời cao làm cho tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn chậm lại.
Ngoài ra, việc phối hợp giữa các cơ quan đại diện chủ sở hữu với các ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố, bộ, ngành liên quan trong việc thực hiện lập, phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất còn chưa tốt, tiến độ phê duyệt còn rất chậm, đặc biệt là các thành phố lớn như TP. Hà Nội và TP. HCM.
Một vấn đề khác được Thanh tra Chính phủ chỉ ra là quá trình thực hiện cổ phần hóa còn có nhiều sai phạm, trong đó có những sai phạm rất nghiêm trọng, làm thất thoát, thiệt hại số lượng lớn vốn và tài sản nhà nước.
Một số sai phạm có thể kể đến như vụ án “Vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí” xảy ra tại Tổng công ty xây dựng Công trình Giao thông 1 - Công ty Cổ phần (Cienco 1) và các đơn vị liên quan. Theo đó, trong quá trình cổ phần hóa, hội đồng thành viên Tổng công ty đã có hành vi bỏ ngoài giá trị doanh nghiệp một số tài sản trái quy định của pháp luật, gây thiệt hại cho nhà nước.
Hoặc như trường hợp cổ phần hóa Tổng công ty Thiết bị y tế Việt Nam, khi xác định giá trị doanh nghiệp chuyển sang công ty cổ phần, ban chỉ đạo cổ phần hóa không chỉ đạo, kiểm tra, xác định lại các khoản đầu tư tài chính, đầu tư chứng khoán phát sinh tăng hoặc giảm, so với giá đang hạch toán trên sổ kế toán. Việc xác định lại giá trị phần vốn nhà nước tại thời điểm chính thức chuyển thành công ty cổ phần thực hiện chưa đúng quy định, phản ánh không chính xác giá trị doanh nghiệp.
Hay trong vụ cổ phần hoá cảng Quy Nhơn, cơ quan thanh tra đã chỉ ra rằng việc xây dựng, phê duyệt tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư chiến lược đã không cụ thể điều kiện, tính chất ngành nghề kinh doanh cảng biển.
Cũng không thể không kể đến sai phạm cổ phần hóa tại Công ty TNHH MTV công nghiệp Tân Thuận (IPC), các sai phạm liên quan đến đất đai khi cổ phần hóa Công ty TNHH MTV Dệt may Gia Định cũng như Tổng công ty Bia – Rượu – Nước giải khát Sài Gòn (Sabeco).
Là DNNN đang thực hiện cổ phần hóa, Tổng công ty Xi măng Việt Nam (Vicem) cho biết một trong những khó khăn, vướng mắc mà các DNNN hiện nay khi thực hiện cổ phần hóa là việc phê duyệt lại phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất của doanh nghiệp thực hiện rất chậm, đòi hỏi sự phối hợp của nhiều bộ, ngành, địa phương. Ngoài ra, hiện nay chưa có hướng dẫn cụ thể về việc hạch toán bàn giao tài sản gắn liền với đất khi bàn giao về địa phương, ngành quản lý. Vicem đề nghị Chính phủ xem xét, có cơ chế chính sách hướng dẫn, tháo gỡ cho doanh nghiệp.
Có doanh nghiệp còn chưa muốn cổ phần hóa, như trường hợp của Tập đoàn Than – Khoáng sản Việt Nam (TKV), trong văn bản gửi đến hội nghị trực tuyến về DNNN do Thủ tướng Phạm Minh Chính chủ trì ngày 24/3/2022, doanh nghiệp này đề xuất nhà nước tiếp tục nắm giữ 100% vốn từ nay đến năm 2025, định hướng đến năm 2030. Lý do được TKV đưa ra là để “đảm bảo vấn đề an ninh năng lượng quốc gia nhằm góp phần đạt được mục tiêu xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ”.
Trong khi đó, một doanh nghiệp đã cổ phần hóa nhưng tiếp tục muốn giữ lại vốn nhà nước là Tổng công ty Thép Việt Nam (Vnsteel). Theo Quyết định số 1232/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, Vnsteel thuộc danh mục doanh nghiệp chuyển giao về SCIC và thực hiện thoái bớt 57,92% vốn nhà nước trong năm 2018, thoái hết 36% vốn nhà nước còn lại vào năm 2022. Tuy nhiên, đến thời điểm này, việc thoái vốn nhà nước tại Vnsteel vẫn chưa thực hiện được theo lộ trình đã đề ra do Vnsteel chưa được cơ quan có có thẩm quyền hoàn thành quyết toán cổ phần hóa.
Vnsteel đề nghị Chính phủ xem xét tiếp tục nắm giữ vốn nhà nước với tỷ lệ chi phối và lựa chọn thoái vốn vào thời điểm thích hợp để tổng công ty này tập trung nguồn lực đẩy nhanh tiến độ xử lý các dự án kém hiệu quả là dự án đầu tư mở rộng sản xuất giai đoạn 2 Công ty Gang thép Thái Nguyên, dự án khai thác và tuyển quặng sắt mỏ Quý Xa và dự án nhà máy Gang thép Lào Cai.
