Trái phiếu hạ tầng: Từ dự án ‘đảm bảo khả năng vay vốn’ đến cơ chế nhà nước ‘cam kết’

Nhiều dự án “đảm bảo khả năng vay vốn”, mang lại lợi ích lâu dài

Theo ông Trần Anh Đức, Luật sư thành viên của hãng Luật A&O Shearman, với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, đặc biệt là điện, năng lượng tái tạo, giao thông, một vấn đề mà các NĐT luôn quan tâm đầu tiên, đó là điều kiện về “bankable” – tức dự án “bảo đảm khả năng vay vốn”.

Ông Đức nhìn nhận rằng, có một số vấn đề đối với các dự án cơ sở hạ tầng đặc thù trong việc phát hành trái phiếu PPP. Trước hết, liệu các bên ngân hàng, tổ chức tín dụng có quan tâm, thực sự muốn tham gia, đồng ý cho vay để thực hiện dự án.

Tiếp theo, các dự án PPP là hợp tác công tư, giữa một bên nhà nước và bên kia là tư nhân để phát triển dự án, đồng thời trong quá khứ có rất nhiều rủi ro, vướng mắc, tuy nhiên cần chính sách pháp lý, cơ chế để xử lý các vấn đề phát sinh phải đảm bảo xử lý được rủi ro này, dự án phải có nguồn thu, đảm bảo cổ đông của họ được hưởng cổ tức, chủ nợ có thể bảo toàn vốn vay.

“Bài toán ở đây cần phân bổ rủi ro một cách hài hoà. Nhà nước cho rằng, NĐT không thể đẩy toàn bộ rủi ro sang nhà nước và phía cơ quan quản lý không làm thay cho DN, kinh doanh là tự làm, tự chịu nhưng về phía DN, rủi ro quá thì không thể tiếp tục tham gia. Đó là “mâu thuẫn” cần có phương án giải quyết”, ông Đức đặt vấn đề.

Thứ ba, liên quan đến tài sản bảo đảm, quy định ở Việt Nam không cho nhà đầu tư nước ngoài thế chấp đất đai. Vậy khi các ngân hàng, tổ chức tín dụng bảo lãnh cho vay nhưng nếu rủi ro xảy ra, họ có được quyền tham gia vào dự án, tiếp tục tìm kiếm chủ đầu tư mới thay thế, vận hành dự án, hay nói cách khác cần “quyền tham gia dự án” của chủ nợ.

Một điểm nữa, dự án cơ sở hạ tầng cũng liên quan đến các hợp đồng bảo lãnh chính phủ (GGU) đảm bảo khả năng trả nợ thay, hợp đồng bảo lãnh thực hiện hợp đồng, bảo lãnh ngân hàng hoặc hợp đồng mua bán điện PPA. Trong đó, trường hợp không có bảo lãnh chính phủ, như dự thảo Nghị định phát hành trái phiếu PPP sắp tới, trong thời gian xây dựng, khi dự án chưa đi vào vận hành, mà phát hành trái phiếu thì phải có bảo lãnh của ngân hàng, tổ chức tín dụng, nếu không có bảo lãnh, chắc chắn nhà đầu tư không ai mua trái phiếu.

Về điều kiện hợp đồng PPA, phải là hợp đồng “bankable” được, tại Việt Nam đối với mảng điện lực, vai trò của EVN rất quan trọng, bởi nguồn thu dự án điện do EVN trả tiền, dù thoả thuận tốt đến mấy, vì một lý do nào đó EVN ngừng thanh toán, hoặc chấm dứt hợp tác, nguồn thu không có, không tạo được dòng tiền cho chủ nợ, trả cổ tức cho cổ đông​. Do vậy, cần 1 bên thứ ba đứng ra bảo lãnh.

Chi tiết hợp đồng PPA (hợp đồng mua bán điện trực tiếp), một điều khoản then chốt đó là “cam kết phải trả tiền” - “Take or pay”, đây là khái niệm rất phổ biến trên thế giới. Điều này nghĩa là, khi doanh nghiệp đầu tư, xây dựng nhà máy điện, đạt thử nghiệm, đã có nghiệm thu, sẵn sàng phát điện, ngay từ thời điểm đó EVN phải trả tiền. Nếu ví lý do nào đó, EVN chưa sẵn sàng như cần chuẩn bị hệ thống truyền tải, hoặc đang dư thừa, đề nghị lùi lại ngày thanh toán vì lý do bất khả kháng, đây là điều khoản mà theo thông lệ quốc tế bên cho vay không chấp nhận bởi NĐT đã phải chi trả ch​i phí vận hành. Ngoài ra, khi giá nguyên liệu đầu vào tăng, giá điện phải có cơ chế tăng lên tương ứng và phù hợp.

Ông dẫn chứng trong quá khứ, ở Việt Nam có khoảng 6 dự án điện là “bankable” thành công, được đảm bảo khả năng huy động vốn, đó là các dự án năng lượng, điện. Ví dụ như dự án Phú Mỹ 2.2, Phú Mỹ 3 (BOT điện lực), được cấp phép trước năm 2000, quá trình triển khai mất nhiều thời gian đàm phán hợp đồng BOT, bảo lãnh chính phủ, hợp đồng cho bay, mua bán điện PPA, hợp đồng thuê đất… Tổng vốn đầu tư của dự án được các nhà đầu tư nước ngoài Tepco, Sumitomo… cam kết 400 triệu USD, số vốn rất lớn thời điểm đó, thời hạn kéo dài 20-25 năm. Đây có thể coi là dự án hạ tầng đầu tiên của Việt Nam, thu hút nguồn vốn nước ngoài trên cơ sở có “bankable”.

Đến nay, sau gần 25 năm vận hành, dự án đã được bàn giao lại cho Chính phủ Việt Nam, những e ngại từ hai thập kỷ trước đã không xảy ra, không có nhiều bất lợi đáng kể, không có tranh chấp trọng tài xảy ra, mặc dù hợp đồng được điều chỉnh theo pháp luật quốc tế, bàn giao Phú Mỹ 2.2 là 2025 và Phú Mỹ 3 là năm 2024.

Lợi ích rất lớn, tạo nguồn thu hàng trăm triệu USD trong thời gian dài, khi dự án chuyển giao không bồi hoàn cho chính phủ Việt Nam, nếu được bảo dưỡng tốt, dự án tiếp tục hoạt động thêm 5 – 10 năm tới, mang lại lợi ích chung. Sau đó, các dự án năng lượng Mông Dương 2, Nghi Sơn 2… đều triển khai theo nguyên tắc mô hình này.

Dự án PPP khác với hạ tầng thông thường, cần cơ chế “cam kết”

Thành viên hãng Luật A&O Shearman cho rằng, có sự khác biệt lớn giữa một dự án cơ sở hạ tầng quốc gia về năng lượng, giao thông… với 1 nhà máy sản xuất thông thường. Với dự án cơ sở thông thường, nhà đầu tư này phá sản, có NĐT khác thay thế, nhưng dự án cơ sở hạ tầng chỉ có nhà đầu tư “duy nhất”, nếu vướng mắc, rất khó tìm NĐT khác, đây là điểm khác biệt cơ bản. Do đó, đối với cơ sở hạ tầng không thể dùng nguyên tắc “lời ăn, lỗ chịu” như bản chất kinh doanh, sẽ khó có nhà đầu tư tham gia và ngân hàng cho vay.

Chưa kể, về dài hạn các dự án cơ sở hạ tầng có lợi ích của nhà nước, 25 năm sau chuyển giao không bồi hoàn, đây là dự án phát triển vì lợi ích chung toàn xã hội, nhà nước có thể chấp nhận rủi ro ở mức nào đó, gánh nặng tài chính, để có được dự án.

Vị Luật sư thành viên nhấn mạnh, để dự án PPP có thể triển khai thành công và huy động được nguồn vốn qua kênh trái phiếu, một điểm quan trọng nữa là cần cam kết chia sẻ rủi ro từ Chính phủ. Ông ví dụ, có nhiều trường hợp dự án BOT, nếu cơ chế nhà nước mua lại, thu hồi dự án, cần trả cho chủ đầu tư một phần tiền, đủ để đảm bảo hoàn vốn, trả khoản vay, trả lãi, hoặc một khoản lợi nhuận nào đó cho NĐT để họ chắc chắn có một nguồn thu cố định, giả sử 10% thì mới hấp dẫn, thu hút được.

Cần có cơ chế chia sẻ rủi ro rõ ràng giữa nhà nước và doanh nghiệp đầu tư BOT, BT, đầu tư dự án PPP. Nếu nhà nước tiếp tục đặt mình ở vị thế “cửa trên”, rất khó triển khai.

Cuối cùng, ông Đức nêu quan điểm, những cam kết hoặc chia sẻ của nhà nước trong phát triển dự án PPP cần được Luật hoá rõ ràng. Ông đơn cử, hiện nay đang được sửa đổi pháp lý đó là dự thảo Luật Điện lực, đã có các quy định về “bankable” - “bảo đảm khả năng huy động vốn”. Như vậy, sau hơn 25 năm, từ những kinh nghiệm, bài học thực tế, nhà chức trách đã đưa vào Luật hoá, tiếp theo sẽ có các Nghị định, Thông tư hướng dẫn chi tiết thực hiện, giúp cho dự án năng lượng khả thi hơn trong việc huy động vốn và sau đó nhân rộng ra các dự án cơ sở hạ tầng khác như đường cao tốc, xử lý rác thải...

“Các chính sách gần đây đang được triển khai theo hướng khá rõ ràng, làm tương đối tốt, hỗ trợ thêm cho doanh nghiệp. Đơn cử, nhà nước tự bỏ tiền ra bồi thường để giải phóng mặt bằng hoặc tham gia một phần vốn vào dự án đầu tư”, Luật sư Trần Anh Đức cho hay.