30 năm thu hút FDI: Suy ngẫm và hướng về phía trước

30 năm thu hút FDI: Dấu ấn và bài học

Hơn 30 năm Đổi mới và 30 năm kể từ khi có Luật Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), khu vực FDI ngày càng và hiện đã khẳng định vai trò to lớn trong nền kinh tế Việt Nam. Những con số về đóng góp của khu vực FDI đối với GDP (trên 20%) và tăng trưởng GDP, sản lượng công nghiệp (trên 50%), kim ngạch xuất khẩu (gần 70%), và tạo công ăn việc làm trực tiếp và gián tiếp (khoảng 12-13 triệu, theo một số nghiên cứu) chứng minh cho nhận định đó.

Tuy vậy, phần thưởng lớn nhất mà Việt Nam dành cho nhà đầu tư nước ngoài chính là sự khẳng định FDI là một bộ phận hữu cơ của nền kinh tế Việt Nam, thành công của FDI cũng là thành công của Việt Nam. Và người Việt Nam, nhất là đội ngũ doanh nhân và người lao động Việt Nam, đã học hỏi được không ít từ FDI.

Đi cùng dòng vốn FDI, đi cùng cái được, còn là nhiều điều chưa được, rất cần suy ngẫm. Thử xem xét qua những chiều cạnh đáng quan tâm nhất đối với tác động của FDI và đó cũng chính là những bài học đáng lưu tâm.

Thứ nhất, với hàng trăm tỷ USD đã đầu tư cùng hàng chục nghìn dự án, FDI đã giúp bổ sung nguồn vốn lớn cho Việt Nam, hỗ trợ Việt Nam vượt khỏi "vòng luẩn quản của sự đói nghèo" do thu nhập, tiết kiệm thấp nên đầu tư thấp. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra, đến năm 2010 nhìn tổng thể, FDI dù được không ít ưu đãi nhưng dường như ít làm thoái lui đầu tư tư nhân Việt Nam. Song hiện nay khi khu vực tư nhân trong nước đã lớn hơn, thì rất cần một môi trường cạnh tranh công bằng cùng với những hỗ trợ phù hợp cam kết quốc tế để thúc đẩy khu vực tư nhân trong nước phát triển.

Thứ hai, nhiều dự án FDI có hiệu quả xét về kinh doanh, và có thể cả trong thu hút lao động, tạo việc làm và thu nhập. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu cho thấy tác động lan tỏa về công nghệ, kỹ năng của FDI ở Việt Nam còn yếu. Đây mới chính là bài toán lớn nhất trong thu hút FDI. Vì Việt Nam sẽ chỉ thực sự có lợi nhiều nếu (và chỉ nếu) nhận được đầy đủ những tác động lan tỏa tích cực này. Một lý do là một số lĩnh vực sản xuất được bảo hộ quá lâu, hạn chế cạnh tranh và cả sự tham gia trong mạng sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu.

Lý do nữa là do "khoảng giữa trống vắng" trong nền kinh tế. Bên cạnh các công ty nhà nước, công ty FDI và một số ít công ty tư nhân qui mô lớn, còn rất ít các doanh nghiệp tư nhân qui mô trung bình. Chính vì vậy, khả năng tiếp nhận hiệu ứng lan tỏa tích cực từ FDI còn rất hạn chế.

Thứ ba, các luồng vốn nước ngoài đổ vào cũng có thể gây ra những rủi ro bất ổn kinh tế vĩ mô. "Khi quá nhiều tiền thì không dễ gì tiêu hóa được". Một ví dụ là ngay trước và sau khi gia nhập WTO, FDI cùng các dòng vốn khác ồ ạt đổ vào Việt Nam đã gây khó khăn cho chính sách tiền tệ, tăng mạnh áp lực lên lạm phát, thị trường chứng khoán và bất động sản. Hệ lụy là bất ổn kinh tế vĩ mô nghiêm trọng, thậm chí khủng hoảng, nhất là khi thiếu những chính sách kinh tế vĩ mô đối ứng thích hợp.

Thứ tư, dự án FDI có thể đi kèm công nghệ và kỹ năng cao và cách kinh doanh tiên tiến gắn với phát triển bền vững. Song chúng cũng có thể đi kèm công nghệ cũ, thiếu thân thiện môi trường, và thậm chí hủy hoại môi trường. Việt Nam đã phải trả giá đắt về môi trường cho một số dự án FDI.

Chính cách tiếp cận thiếu đầy đủ về tác động của FDI cùng chủ nghĩa thành tích thuần túy chỉ nhìn vào tăng trưởng (dù quan trọng) và lợi ích cục bộ (nhóm, địa phương) đã làm trầm trọng thêm cả nguy cơ và trên thực tế những tác động tiêu cực của FDI.

Nhìn về phía trước: bối cảnh mới, cách làm mới

30 năm thu hút FDI cho Việt Nam nhiều bài học chính sách đáng giá. Song đó là chưa đủ trong bối cảnh mới. Việt Nam đang ở vào giai đoạn có tính bước ngoặt trong phát triển, rất cần cải cách thể chế mạnh mẽ, rất cần một khu vực tư nhân đủ năng lực cạnh tranh, lớn mạnh. Việt Nam hội nhập sâu rộng hơn, tham gia hàng loạt Hiệp định thương mại tự do (FTA), kể cả các FTA chất lượng cao, cùng thiết lập quan hệ đối tác toàn diện và/hoặc chiến lược với các đối tác chủ chốt. Thế giới lại đã và đang chuyển đổi sâu sắc, nhất là trong tương tác giữa các khu vực và các nước lớn và dưới tác động của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư (Công nghiệp 4.0).

Dù rằng vốn và cạnh tranh thu hút vốn giữa các nền kinh tế vẫn rất cần quan tâm; dù rằng nguồn nhân lực giá còn ít nhiều cạnh tranh về chi phí vẫn còn là lợi thế so sánh (tĩnh) của Việt Nam trong một số năm tới; dù rằng một số tài nguyên có thể vẫn cần được khai thác (theo cách mới) song bài toán quan trọng nhất đối với Việt Nam là tránh được "bẫy chi phí lao động thấp", "bẫy thu nhập trung bình" và tạo xung lực mới thúc đẩy tăng trưởng dựa trên tăng năng suất và phát triển nhanh, bền vững. Một hướng đi hết sức quan trọng ở đây là tối đa hóa hiệu quả trong thu hút FDI. Điều này phức tạp hơn nhiều mục tiêu tối đa hóa lượng vốn FDI.

Trước hết Việt Nam cần tiếp tục nỗ lực tạo dựng một thể chế kinh tế thị trường hiện đại, phù hợp với những chuẩn mực/thông lệ tốt nhất có thể.

Vai trò, chức năng nhà nước cần được định hình lại. "Chất" thị trường mạnh hơn, hội nhập sâu rộng hơn đồng nghĩa với sự thu hẹp khả năng sử dụng các công cụ can thiệp truyền thống. Nhà nước phải chuyển trọng tâm sang kiến tạo một môi trường kinh doanh minh bạch, cạnh tranh, tiên liệu được; thúc đẩy tinh thần kinh doanh khuyến khích đầu tư và đổi mới/chuyển giao công nghệ; cải thiện kết cấu hạ tầng, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. Điều này vừa tạo sự hấp dẫn FDI có hiệu quả, vừa thúc đẩy doanh nghiệp Việt Nam lớn mạnh.

Báo cáo Việt Nam 2035 (Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Thế giới 2016) chỉ ra rằng, bảo vệ quyền tài sản và quyền sở hữu trí tuệ (IPRs), đảm bảo cạnh tranh, tăng khả năng tiếp cận các nhân tố sản xuất, và giảm thiểu chi phí giao dịch cho doanh nghiệp là những vấn đề cốt lõi trong tạo điều kiện phát triển doanh nghiệp Việt Nam, nhất là doanh nghiệp nhỏ và vừa (SMEs). 

Và những vấn đề này trực tiếp liên quan đến việc hoàn thiện khung pháp lý, quy trình hành chính và xây dựng một bộ máy nhà nước chuyên nghiệp, có khả năng giải trình và dựa trên chế độ thực tài. Lưu ý là chúng quan trọng hơn nhiều so với các uu đãi thuế. Nhiều nghiên cứu ở Việt Nam cũng cho thấy ưu đãi thuế không phải là nhân tố có nhiều ý nghĩa trong thu hút FDI, và trong nhiều trường hợp còn gây ra sự phiền toái không cần thiết.

Thứ hai là tạo điểm nhấn trong đột phá thể chế. Việt Nam có những khu vực (như Phú Quốc, Vân Đồn,…) có lợi thế về vị trí địa lý, rất hấp dẫn cho con người sống và trải nghiệm hay hơn, làm việc tốt hơn, và cho đầu tư hiệu quả hơn. Để đủ sức cạnh tranh quốc tế, thể chế cho đặc khu phải thực sự vượt trội, trên cả ba chiều cạnh: mức độ tự do dịch chuyển hàng hóa, dịch vụ và các nguồn lực; tính mạnh mẽ, kịp thời và thuận lợi trong quyết định và thực thi, kể cả xử lý tranh chấp, của bộ máy với những con nguời chuyên nghiệp, văn minh, thân thiện ; và một hệ thống động lực/khuyến khích có ý nghĩa trong dài hạn.

Điểm nhấn nữa là việc tận dụng những lợi ích của cách mạng công nghệ để có thể bắt nhịp và đi cùng thời đại Công nghiệp 4.0. Rất thách thức và chính vì vậy, ý chí và trách nhiệm của lãnh đạo là cực kỳ quan trọng. 

Cùng với đó là tạo dựng một khung khổ pháp lý thích hợp cùng với sự quyết liệt thực thi, đặc biệt liên quan đến IPRs, chính sách cạnh tranh và việc thu hút FDI công nghệ. Thiết lập hệ thống sáng tạo quốc gia lấy doanh nghiệp và thúc đẩy khởi nghiệp sáng tạo (startup) làm trung tâm chính là đòn bẩy cho công cuộc này. Vườn ươm kết hợp các định chế/nhà đầu tư mạo hiểm trong và ngoài nước, cùng mạng kết nối ý tưởng có sự hỗ trợ của các cố vấn kinh nghiệm (mentors) cùng cơ sở nghiên cứu & phát triển (R&D) có thể là hạt nhân cho các startup.

Thứ ba là lấy kinh doanh bền vững, tác động lan tỏa về công nghệ, kỹ năng và việc kết nối với doanh nghiệp Việt Nam (tham gia và vươn dần lên trong chuỗi giá trị) làm một nội dung quan trọng hàng đầu trong xúc tiến và đánh giá kết quả thu hút FDI. Không dừng ở đó, nó phải được chuyển hóa thành chính sách phát triển.

Hình thành các cụm liên kết ngành (industrial clusters, IC) là một hướng đi chính sách cần đặc biệt quan tâm. Nhiều nghiên cứu về IC cho thấy các nhân tố tạo ra sự phát triển IC bao gồm: môi trường thể chế chuyên nghiệp và thân thiện, thu dụng được nhân tài và một lực lượng lao động có kỹ năng; hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ; sự có mặt của các doanh nghiệp tiên phong, trong đó có vai trò của FDI; và dịch vụ hỗ trợ kinh doanh thuận lợi.

Đồng thời, cần thận trọng với can thiệp nhà nước. IC nảy sinh một cách "tự nhiên" và phát triển dưới tác động của thị trường. Chính vì vậy, can thiệp chính sách thường có ích nhất trong giai đoạn đầu của chu kỳ phát triển IC. Khéo léo cân bằng giữa chính sách khuyến khích các doanh nghiệp tiên phong, tập đoàn đa quốc gia và cam kết chuyển giao công nghệ , đào tạo, R&D cũng là một nội dung quan trọng.

Thu hút FDI trong lĩnh vực dịch vụ có ý nghĩa lớn ở đây. Vai trò dịch vụ, nhất là dịch vụ công nghệ cao và giá trị gia tăng cao, đang trở nên có ý nghĩa trong phát triển, và Việt Nam ngày càng mở cửa dịch vụ. FDI dịch vụ có thể gây không ít khó khăn cho các nhà cung ứng dịch vụ cùng lĩnh vực trong nước, song cũng cần có cách nhìn cân bằng với tác động tổng thể lên toàn bộ nền kinh tế. Một nền kinh tế không thể có khả năng cạnh tranh tốt nếu thiếu các dịch vụ có chất lượng cao với giá cạnh tranh.

Thứ tư là tận dụng và gắn kết chặt chẽ thu hút FDI với quá trình hội hập sâu rộng của Việt Nam. Cái được nhất hay tác động lớn nhất của hội nhập, đặc biệt là việc thực thi các FTAs chất lượng cao là cải cách thể chế. Xúc tiến đầu tư, thương mại cần nhằm vào các nhà đầu tư có tiềm năng và khả năng tạo hiệu ứng lan tỏa tốt nhất. 

Quan hệ đối tác, nhất là đối tác chiến lược và/hay toàn diện, giúp rất nhiều cho hoạt động này. Nhà đầu tư hiệu quả luôn biết "nắm tương lai" và "đầu tư vào tương lai". Chính vì vậy, nỗ lực cải cách thể chế với những hành động trên thực tế sẽ tạo niềm tin và do vậy sẽ thể hấp dẫn nhà đầu tư.

Lựa chọn cách thức hội nhập và thực hiện cam kết hội nhập cũng có tác động rất lớn việc thu hút FDI hiệu quả. Đều là mở cửa, hội nhập song cấp độ có thể khác nhau, cả về đối tác lẫn phạm vi cam kết. Việt Nam hội nhập trên tất cả các cấp độ. Bên cạnh việc tạo thuận lợi trong tiếp cận thị trường, thúc đẩy cạnh tranh, những khác biệt trong các cam kết quốc tế có thể gây tác động chệch hướng thương mại và đầu tư. 

Bài toán đặt ra cho Việt Nam là hài hóa hóa các tuyến hội nhập cùng cải cách bên trong để tận dụng tốt nhất các cơ hội phát triển, giảm thiểu được sự méo mó trong phân bổ nguồn lực lẫn phí tổn thực thi. Giải bài toán không đơn giản, song cải cách, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường chính là hướng đi phù hợp với việc hài hòa hóa các tuyến hội nhập.

Thứ năm, không kém phần quan trọng, là thu hút vốn từ bên ngoài, trong đó có FDI, nhưng không gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Có bốn bài học cơ bản, nhưng đáng nhớ từ chính kinh nghiệm của Việt Nam. 

Một là dòng vốn bên ngoài mang lại nhiều lợi ích và cả tác động tiêu cực, rủi ro bất ổn vĩ mô. 

Hai là đảm bảo sự nhất quán trong chính sách kinh tế vĩ mô (giữa cung tiền, tỷ giá, lãi suất) là cực kỳ cần thiết để giảm thiểu đầu cơ và nguy cơ khủng hoảng. 

Ba là phản ứng chính sách thích hợp đối với sự bùng phát luồng vốn vào/ra nên gắn với chế độ tỷ giá linh hoạt, việc tăng cường giám sát tài chính và phối hợp chính sách, nhất là chính sách tài khóa. 

Bốn là có chính sách hỗ trợ doanh nghiệp và những nhóm dễ bị tổn thương giảm phí tổn điều chỉnh, phí tổn tuân thủ khi đẩy mạnh hội nhập (như đào tạo/đào tạo lại, cung cấp thông tin, hỗ trợ pháp lý…). Các vấn đề xã hội là sức ép và có thể gây khó cho việc thực thi các chính sách thích hợp cho ổn định kinh tế vĩ mô.

Kết luận

30 năm thu hút FDI với nhiều mảng "sáng" đáng trân trọng cùng những gam màu "xám" đáng suy ngẫm. FDI đã và sẽ vẫn là một khu vực quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam và tiến trình phát triển của Việt Nam. 

Song trong bối cảnh mới, Việt Nam rất cần "tư duy lại", "thiết kế lại" và "xây dựng lại" cả về cách nhìn nhận và cách thu hút FDI . Vấn đề chính yếu nằm ở chỗ Việt Nam có đủ hay không bản lĩnh, sự đau đáu nghĩ suy, và hành động quyết liệt vì một Việt Nam tăng trưởng có chất lượng, khu vực tư nhân lớn mạnh và phát triển bền vững.