Hoàn thiện đồng bộ thể chế về quyền của người sử dụng đất

Nhận thức đầy đủ hơn về bản chất các quyền của người sử dụng đất

Xét một cách tổng quát, các quyền của chủ thể sử dụng đất trong “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai” của nước ta cần phải được hiểu và chế định đầy đủ cả về hai phương diện: i) - quyền của người sử dụng đất với tư cách là chủ thể được giao quyền sử dụng đất (cụ thể) theo pháp luật; ii) - quyền của người sử dụng đất với tư cách là thành viên của cộng đồng dân cư - “chủ thể sở hữu Toàn dân” về đất đai của quốc gia.

Trong Luật Đất đai 2013 chế định khá đầy đủ các quyền chung của các chủ thể sử dụng đất đai theo tư cách thứ nhất (i), nhưng các quyền của người sử dụng đất theo tư cách thứ hai (ii) lại chưa được nhận thức đầy đủ và chế định rõ. Đây là vấn đề cần được nhận thức đúng và chế định phù hợp.

Trong Bộ luật Dân sự 2015, Điều 158 và Điều 159 chế định rõ quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt tài sản và quyền hưởng dụng của chủ sở hữu theo quy định của luật… Đối chiếu với Luật Đất đai 2013, trong đó, Điều 166 quy định các quyền chung của người sử dụng đất; đồng thời, ngoài quyền trực tiếp sử dụng đất, tại Điều 167 còn chế định rõ “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”.

Điều đó cho thấy các quyền của người sử dụng đất được chế định không chỉ là quyền sử dụng (đất đai) thuần túy, mà đã chứa đựng một phần những nội dung quan trọng của quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt tài sản và quyền hưởng dụng, dù đây không phải là các quyền tuyệt đối, đầy đủ như quyền sở hữu các tài sản khác.

Tuy nhiên, trong nhận thức và thực tiễn xây dựng pháp luật, cơ chế, chính sách về đất đai vẫn còn cách tiếp cận coi những người sử dụng đất theo pháp luật chỉ như là những chủ thể sử dụng đất thuần túy, chưa coi trọng chế định và thực thi đầy đủ các quyền mang tính chất quyền sở hữu và quyền của thành viên xã hội của chủ thể sở hữu Toàn dân.

Trên thực tế trong “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai” ở nước ta, một số quyền quan trọng về sở hữu đất đai (như quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt tài sản và quyền hưởng dụng…được chế định trong Bộ luật Dân sự) đã được “phân định” với những cấp độ khác nhau, tùy theo từng loại đất, giữa Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất, có nhiều nội dung tương đồng với các chế độ đa sở hữu đất đai phổ biến trên thế giới (ví dụ đất ở được giao lâu dài cho người sử dụng với các quyền rất giống với sở hữu tư nhân về đất đai ở các nước khác).

Điều này đòi hỏi trong nhận thức và khi chế định các quyền của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai phải đảm bảo sự tương quan phù hợp giữa các quyền của Nhà nước và các quyền của người sử dụng đất (đối với từng loại đất cụ thể) trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta và xu thế chung của thế giới; không thể chỉ nhận thức “các quyền của người sử dụng đất không phải là sở hữu tư nhân” một cách máy móc để chế định và thực thi các quyền của Nhà nước như là đất đai thuộc sở hữu nhà nước và Nhà nước là chủ sở hữu tuyệt đối.

Về các chủ thể sử dụng đất, việc chế định “Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định” cần được hiểu là đất thuộc sở hữu toàn đân, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân thay mặt nhân dân xác lập, chứng nhận quyền sử dụng đất của các chủ thể theo pháp luật; không thể hiểu là đất đai của Nhà nước, Nhà nước trao cho người sử dụng các quyền về sử dụng đất… Nếu hiểu như thế này rất dễ dẫn đến coi quyền của Nhà nước là tuyệt đối, là cao hơn tất cả, không tôn trọng đầy đủ các quyền và lợi ích của người sử dụng.

Việc phân định ra các loại chủ thể sử dụng đất như trên vừa mang tính chất pháp nhân (tổ chức) vừa mang tình chất thể nhân (cá nhân); vừa mang tính chất chính trị - xã hội vừa mang tính chất các thành phần kinh tế, vừa mang tính chất xã hội, nhưng chưa thể hiện và gắn nhiều với các quyền của từng loại chủ thể và đối với từng loại đất.

Có những loại chủ thể chưa xác định được một cách rõ ràng, đầy đủ về địa vị pháp lý, như “Hộ gia đình”, “Cộng đồng dân cư”; chính vì thế trong Luật Đất đai chưa chế định được thật rõ, đầy đủ, tường minh về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của “Hộ” và “Cộng đồng dân cư”, cũng như mối quan hệ mang tính pháp lý giữa “Hộ” với các thành viên trong hộ, giữa “Cộng đồng dân cư” với các thành viên trong cộng đồng khi được giao quyền sử dụng đất, hay quản lý đất (rừng). Đây là những vấn đề cần được nghiên cứu kỹ hơn cả về lý luận và thực tiễn để có những chế định pháp lý phù hợp, hiệu quả.

Từ những điều trình bày ở trên và trên thực tế cho thấy quyền của các chủ thể sử dụng đất không phải chỉ là các quyền sử dụng đất thuần túy, mà nó chứa đựng những nội dung của quyền sở sữu trong thể thống nhất với các quyền của Nhà nước với tư cách là chủ thể đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

Khái quát thực tiễn thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai 2013

Khái quát các kết quả chủ yếu đạt được

Các văn bản pháp lý của Nhà nước đã cụ thể hóa và thể chế hóa tương đối đồng bộ các quyền của người sử dụng đất thành các quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ, điều kiện và trình tự, thủ tục thực hiện các quyền đó.

Việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất ngày càng có hiệu lực và hiệu quả hơn; các giao dịch thực hiện các quyền của người sử dụng đất không ngừng tăng lên; góp phần quan trọng vào tạo nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Với các quyền được luật pháp quy định, tuyệt đại đa số các chủ thể sử dụng đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và phát huy quyền làm chủ, nâng cao hơn chất lượng thực thi các quyền sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, làm cho hiệu quả sử dụng đất ngày càng tăng lên, nhất là trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp hàng hóa, phát triển các khu công nghiệp, dịch vụ, phát triển đô thị, phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng…

Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất được đẩy mạnh hơn, nhất là trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp với cuộc vận động dồn điền đổi thửa trong nhiều năm qua, khắc phục một bước tình trạng ruộng đất manh mún, hình thành các cánh đồng lớn thuận tiện cho ứng dụng khoa học - công nghệ, phát triển nông nghiệp hàng hóa lớn, chất lượng cao.

Chuyển nhượng quyền sử dụng đất (mua bán quyền sử dụng đất) trong điều kiện kinh tế thị trường cũng đã có bước phát triển đáng kể; bước đầu hình thành thị trường quyền sử dụng đất đối với các loại đất khác nhau (đất công nghiệp, đất đô thị, đất nông nghiệp…), tùy theo điều kiện và trình độ phát triển của từng vùng.

Cho thuê quyền sử dụng đất và cho thuê lại quyền sử dụng đất cũng có những bước chuyển biết tích cực, với các hình thức Nhà nước cho thuê đất, các doanh nghiệp thuê đất, các hộ nông dân thuê và cho thuê đất để phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa, cho thuê lại quyền sử dụng đất gắn với bất động sản làm văn phòng, nhà xưởng, kho hàng trong khu thương mại, khu công nghiệp…

Thế chấp quyền sử dụng đất cũng có bước phát triển tích cực, nhất là ở những địa phương kinh tế thị trường phát triển cao; các chủ thể sử dụng đất đã thế chấp quyền sử dụng đất ở các ngân hàng để vay vốn đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh. Thừa kế, tặng, cho quyền sử dụng đất được triền khai rộng rãi hơn theo các quy định của pháp luật.

Góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất trong sản xuất kinh doanh cũng có bước phát triển tích cực, dưới các hình thức chủ yếu sau: các hộ nông dân tự nguyện góp đất cùng tiến hành tổ chức sản xuất, kinh doanh và cùng hưởng thành quả sản xuất; các hộ nông dân góp đất, góp vốn, công sức vào hợp tác xã, tổ hợp tác để sản xuất kinh doanh và được hưởng lợi nhuận theo quy chế thỏa thuận; các hộ nông dân góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất với doanh nghiệp để doanh nghiệp tổ chức sản xuất kinh doanh phù hợp với quy định của pháp luật (thông thường theo tỷ lệ góp đất, góp vốn). Tuy nhiên, hiện nay việc góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất cũng chưa phát triển mạnh.

Khái quát những hạn chế, bất cập

Nhìn nhận tổng thể, nguồn lực đất đai vẫn chưa phát huy đúng tiềm năng; đất đai được sử dụng vẫn chưa có hiệu quả cao; tình trạng lãng phí đất đai, ở một số nơi đất đai bị bỏ hoang, bị thoái hóa, bị ô nhiễm, bị “quy hoạch treo” hàng chục năm vẫn còn nghiêm trọng. Không ít cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp nhà nước quản lý đất đai lỏng lẻo, sử dụng đất lãng phí, chưa có hiệu quả, thậm chí có những tiêu cực, tham nhũng nghiêm trọng, kéo dài.

Việc tiếp cận đất đai (quyền sử dụng đất) của các nhà đầu tư còn nhiều hạn chế, trở ngại. Thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhìn chung còn hạn chế, mang nhiều yếu tố tự phát, “đầu cơ”, chưa lành mạnh. Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp hoạt động rất yếu, thậm chí có xu hướng giảm. Cho thuê quyền sử dụng đất và cho thuê lại quyền sử dụng đất cũng phát triển chậm.

Chuyển đổi quyền sử dụng đất nói chung, nhất là trong nông nghiệp vẫn còn chậm, còn có nhiều vướng mắc; tình trạng ruộng đất manh mún vẫn còn khá phổ biến, ảnh hưởng nhiều đến quá trình phát triển nền nông nghiệp hàng hóa lớn, chất lượng cao.

Thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn phát triển sản xuất kinh doanh tuy có phát triển, nhưng nhìn chung vẫn còn hạn chế; đặc biệt là còn có không ít tình trạng tiêu cực, “lừa đảo” trong việc thế chấp quyền sử dụng đất.

Góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất là một hình thức rất đáng khuyến khích trong bối cảnh ruộng đất còn rất manh mún; tuy nhiên, ở nhiều nơi các hộ nông dân chưa muốn chuyển quyền sử dụng, việc góp vốn bằng quyền sử dụng đất cũng chưa phát triển mạnh, nhất là góp vốn bằng quyền sử dụng đất với các doanh nghiệp còn hạn chế; do còn những rào cản về tâm lý và cơ chế, chính sách.

Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với những trường hợp có vướng mắc do các yếu tố lịch sử, do sự thay đổi chính sách đất đai qua các thời kỳ, nay vẫn còn bị “treo lại” với số lượng không nhỏ, chưa có chủ trương xử lý rứt điểm để cấp giấy chứng nhận, tạo cơ sở cho quan hệ đất đai vận hành bình thường trong kinh tế thị trường và trong quan hệ dân sự.

Tình trạng khiếu kiện, tranh chấp về đất đai vẫn còn diễn biến phức tạp; trong đó tỷ trọng lớn nhất, chiếm 70-80%, là khiếu kiện liên quan đến việc nhà nước thực hiện các quyền về thu hồi đất, đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư…mà các chủ thể bị thu hồi đất không đồng tình, gây nhiều bức xúc trong xã hội.

Định hướng hoàn thiện các chế định pháp lý

Để việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất có hiệu quả cao, góp phần rất quan trọng vào việc huy động nguồn lực đất đai để phát triển đất nước nhanh - bền vững trong giai đoạn mới, cần phải tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện đồng bộ thể chế về đất đai, với những định hướng chủ yếu và quan trọng sau đây:

1. Nhận thức đúng và chế định rõ hơn các quyền của người sử dụng đất trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai

Cần nhận thức đúng, đầy đủ về bản chất “chế độ sở hữu toàn dân về đất đai” ở nước ta là sự thống nhất các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích cốt lõi giữa các chủ thể Quốc gia - Dân tộc - Nhà nước - các cộng đồng dân cư - người sử dụng đất, để trên cơ sở đó chế định phù hợp tương quan giữa quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích của chủ thể sở hữu Toàn dân, Nhà nước và các chủ thể sử dụng đất.

Không thể coi các chủ thể sử dụng đất chỉ là người sử dụng đất thuần túy; trong bản chất thực tế các quyền của người sử dụng đất có chứa đựng những nội dung của các quyền sở hữu; đồng thời các chủ thể sử dụng đất còn là thành viên của chủ thể sở hữu toàn dân.

Do đó, các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, lợi ích của người sử dụng đất cần phải được chế định đầy đủ, đồng bộ cả về hai tư cách: tư cách là thành viên của chủ sở hữu Toàn dân và tư cách là một chủ thể sử dụng đất cụ thể.

Đồng thời, phải chế định rõ hơn trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của Nhà nước (các cơ quan, đơn vị nhà nước cả trong hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp) trong việc đảm bảo, bảo vệ quyền và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất trong cả hai tư cách đó ở tất cả các cấp độ tổ chức nhà nước (Trung ương, tỉnh - thành phố, huyện - quận, xã - phường) và các cộng đồng dân cư.

Khắc phục cơ bản tình trạng một số không ít cơ quan nhà nước, cán bộ công chức lạm dụng chức quyền (lạm dụng các quyền của đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý), quan liêu, vì tư lợi, lợi ích nhóm đã không tôn trọng và đảm bảo đúng, đầy đủ quyền và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất; đồng thời một số người sử dụng đất chưa nhận thức đầy đủ, đúng đắn và thực thi tốt các quyền và nghĩa vụ của mình.

2. Cần chế định quyền sử dụng đất là quyền tài sản

Cần khẳng định và thể chế hóa trong Luật Đất đai quyền sử dụng đất là quyền tài sản - loại tài sản đặc biệt, không giống như các tài sản dân sự khác (điều này đã được nêu trong Nghị quyết số 19 - NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI và được chế định trong Bộ luật Dân sự 2015).

Quyền sử dụng đất phải là quyền tài sản của các chủ thể sử dụng đất (sẽ khác nhau đối với các loại đất khác nhau); nhưng về phương diện chung đó cũng còn là tài sản của quốc gia, của cả dân tộc. Quyền tài sản đối với đất đai không chỉ có giá trị về mặt kinh tế, mà còn là một giá trị xã hội, môi trường sinh thái, một nhân tố quan trọng kết nối cá nhân - gia đình - cộng đồng - xã hội.

Việc chế định rõ quvền sử dụng đất là một loại tài sản sẽ tạo cơ sở pháp lý cần thiết để các quyền của người sử dụng đất tham gia đầy đủ vào các quan hệ dân sự, quan hệ thị trường. Cần nhận thức rõ: Quyền sử dụng đất của các chủ thể trong chế độ sở hữu toàn đân không phải là một quyền được ban phát, mà là một quyền cấu thành hữu cơ, khách quan, tất yếu của cấu trúc quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai của quốc gia.

3. Tiếp tục đổi mới tư duy về xây dựng, cụ thể hóa và chế định đồng bộ các quyền gắn hữu cơ giữa quyền với trách nhiệm của người sử dụng đất

Cần tiếp tục đổi mới tư duy xây dựng, cụ thể hóa và chế định các quyền của người sử dụng đất theo hướng thúc đẩy sự vận động các quyền gắn với nghĩa vụ và trách nhiệm của người sử dụng đất trong kinh tế thị trường, nâng cao hiệu quả sử dụng đất vì lợi ích của người sử dụng đất và vì lợi ích chung của đất nước.

Chế định rõ hơn nội dung và phạm vi vận động của từng quyền đối với từng loại chủ thể sử dụng đất và từng loại đất, để tạo không gian tự chủ của các chủ thể sử dụng đất (ví dụ không gian chuyển đổi mục đích sử dụng đất, không gian chuyển đổi chủ thể sử dụng đất…). Bổ sung và hài hòa các quyền của người sử dụng đất nêu trong Luật Đất đai và các quyền của người sử dụng đất được chế định trong Bộ luật Dân sự về quyền tài sản và các luật liên quan khác.

Đồng thời, cần chế định rõ nghĩa vụ và trách nhiệm tương ứng của các chủ thể sử dụng đất trong việc thực hiện các quyền sử dụng đối với từng loại đất (ví dụ cần có chế tài đủ mạnh để xử lý các chủ thể sử dụng đất nếu chậm hay không đưa đất vào sử dụng, để đất hoang, làm đất bị ô nhiễm, sử dụng không đúng mục đích…).

4. Hoàn thiện cơ chế đảm bảo quyền của người sử dụng đất được thực thi có hiệu quả

Các quyền của người sử dụng đất chỉ có thể được thực thi đầy đủ, hiệu quả trong tương quan hữu cơ với việc hoàn thiện chức năng và cơ chế thực hiện vai trò “Đại diện chủ sở hữu” và vai trò thống nhất quản lý về đất đai của Nhà nước, và với việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường.

Bởi vì, việc thực hiện và sự vận động các quyền của người sử dụng đất trong thể chế kinh tế thị trường phục thuộc một cách quyết định vào việc các cơ quan nhà nước thực hiện các chức năng và quyền về đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, đặc biệt là các quyền: quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách tài chính về đất đai…

Trong Luật Đất đai và các chế định pháp lý liên quan cần phải chế định đầy đủ, đồng bộ việc thực hiện các quyền này của Nhà nước trong tương quan với việc bảo vệ các các quyền và lợi ích của chủ thể sử dụng đất.

Đây chính là một nội dung quan trọng, một “mắt xích” chủ yếu cần được nghiên cứu cả về lý luận và tổng kết thực tiễn đề có những chế định pháp lý phù hợp, trong đó việc chế định và thực thi các quyền và trách nhiệm của Nhà nước (quyền về đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước) phải hướng tới bảo vệ và tạo điệu kiện để các chủ thể sử dụng đất thực hiện hiệu quả các quyền và lợi ích của mình theo quy định của pháp luật, trong lợi ích chung của cả đất nước.

Trong đó, cần chế định rõ quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể nhà nước trực tiếp sử dụng đất, hoàn thiện đồng bộ cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng đất trong hệ thống chính trị. Cùng với hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường để tạo cơ sở pháp lý và các chính sách phù hợp để các chủ thể sử dụng đất hướng tới sử dụng đất có hiệu quả cao nhất.

5. Riêng về quyền của các chủ thể sử dụng đất nông nghiệp

Có một số ý kiến đề xuất phải sớm xác lập lại quyền sở hữu tư nhân về ruộng đất cho nông dân, coi đó như một tiền đề tiên quyết để cho nông dân yên tâm yên tâm sản xuất, đồng thời là cơ sở để tích tụ - tập trung ruộng đất cho phát triển nông nghiệp hàng hóa.

Nhưng thực tiễn trên thế giới đã cho thấy rõ sở hữu tư nhân về ruộng đất không phải là điều quyết định tuyệt đối, cao hơn tất cả. Ở nước ta, trên thực tế, từ khi ban hành Luật Đất đai 1993 đến nay, các quyền của người sử dụng ruộng đất tương đồng với nhiều nội dung của quyền sở hữu tư nhân trên thế giới. Thành tựu của nền nông nghiệp, trong đó có sản xuất lương thực trong hơn 30 năm qua đã nói lên điều này. Do điều kiện lịch sử, trong Luật Đất đai có quy định thời hạn được giao sử dụng đất nông nghiệp của các hộ nông dân (nay đã nâng lên 50 năm).

Để tạo tâm lý yên tâm của các hộ và phù hợp với yêu cầu ổn định phát triển sản xuất kinh doanh liên tục giữa các thế hệ, cần tiếp tục chế định rõ và thực hiện đúng: không thu lại ruộng đất nếu có nhu cầu sử dụng tiếp và sử dụng đúng quy định của pháp luật (trừ những trường hợp đặc biệt được Luật pháp quy định).

6. Về quyền sử dụng đất đai trong các đơn vị sản xuất kinh doanh có nguồn gốc đất đai từ các nông, lâm trường quốc doanh

Sau nhiều lần cải cách, đổi mới, đến cuối năm 2018 các công ty nông, lâm nghiệp (trước đây là các nông, lâm trường) vẫn còn giữ - quản lý diện tích đất rất lớn với hơn 1,8 triệu ha. Mặc dù đã qua nhiều bước đổi mới cơ chế quản lý, có một số chuyển biệc tích cực; tuy nhiên, quan hệ đất đai trong các công ty nông nghiệp, công ty lâm nghiệp, ban quản lý rừng cũng đang còn bộc lộ rất nhiều bất cập cả về quan hệ sở hữu, mô hình và cơ chế quản lý của các chủ thể, hiệu quả sử dụng đất thấp.

Ở đây có các nguyên nhân khách quan, song vướng mắc chủ yếu vẫn là thể chế - mô hình quản lý sử dụng đất và sản xuất kinh doanh; chưa chế định rõ, hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ, lợi ích của người (tổ chức) được trao quyền đại diện chủ sở hữu, người sử dụng đất, người lao động, chưa đảm bảo được mối quan hệ hữu cơ - bền vững giữa người được giao khoán với đất đai.

Do đó, cần phải nghiên cứu sâu cả về lý luận và tổng kết thực tiễn một cách sâu sắc, cụ thể các loại mô hình công ty nông, lâm nghiệp trong từng lĩnh vực, đồng bộ cả về phương diện kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, văn hóa…, trong đó có vấn đề cốt lõi là quan hệ quyền sử dụng đất đai giữa Nhà nước (ai) - các công ty nông, lâm nghiệp (mà trực tiếp Ban giám đốc, người đứng đầu) - và những người được giao khoán, sử dụng đất; để đưa ra được những mô hình, cơ chế, chính sách và hình thức quản lý - sử dụng đất đai phù hợp, hiệu quả trong các công ty nông, lâm nghiệp.

7. Vấn đề giao đất, giao rừng cho các hộ nông dân và cộng đồng dân cư

Về chủ thể “hộ gia đình”, trong Luật Đất đai 2013 trở về trước đều chế định thiết chế chủ thể “hộ gia đình”; tuy nhiên cũng chưa chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm, lợi ích của hộ gia đình (chủ hộ gia đình) về đất đai trong quan hệ giữa các thành viên trong gia đình và với xã hội. Về chủ thể “cộng đồng dân cư” cũng là một nội dung quan trọng cần được làm rõ và hoàn thiện.

Luật Đất đai 2013, Điều 5 đã chế định “Cộng đồng dân cư” là một trong các chủ thể sử dụng đất. Cần phải nghiên cứu và tổng kết thực tiễn làm rõ địa vị pháp lý của chủ thể “Cộng đồng dân cư”, bản chất của việc giao đất giao rừng cho các hộ nông dân và cộng đồng dân cư ở địa phương, nhất là đối với cộng đồng người dân tộc.

Vì đối với cộng đồng người dân tộc, đất - rừng theo quan niệm truyền thống lịch sử lâu đời có ý nghĩa vô cùng hệ trọng đối với sự phát triển kinh tế, xã hội, môi trường, đời sống tâm linh của cả cộng đồng, gắn liền với mỗi gia đình và mỗi con người, mà trước đây thường được quản lý theo luật tục.

Cần phải nghiên cứu xác định rõ các mô hình và cơ chế giao đất giao rừng có hiệu quả nhất cả về kinh tế, xã hội và môi trường sinh thái gắn với cộng đồng dân cư cụ thể trên các địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc…; chế định rõ quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm lợi ích của cộng đồng dân cư và người đại diện pháp lý của cộng đồng này; chế định rõ mối quan hệ giữa Nhà nước với cộng đồng dân cư, giữa cộng đồng dân cư với chính quyền địa phương, trong việc giao đất - giao rừng.

Như vậy, cần phải xác định và chế định rõ khái niệm “cộng đồng dân cư” về mặt pháp lý và phải có người đại diện được luật pháp thừa nhận để có đủ cơ sở pháp lý để thực hiện có hiệu quả vấn đề giao đất - giao rừng cho các cộng đồng dân cư.

8. Về một số quyền sử dụng đất cụ thể khác

Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả thi hành pháp luật và chính sách đất đai, trong đó có các quyền của người sử dụng đất trong giai đoạn mới, cần tiếp tục nghiên cứu hoàn chỉnh một số cơ chế, chính sách cụ thể sau:

Nghiên cứu hoàn thiện đồng bộ cơ chế, chính sách, thủ tục, quy trình đảm bảo công khai, minh bạch về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, định giá đất, thu hồi đất, đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư, giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất…; khắc phục cơ bản tình trạng quy hoạch treo, không phù hợp với chiến lược phát triển, đầu cơ đất đai để trục lợi, tình trạng khiếu kiện về đất đai; đảm bảo sự hài hòa về quyền, nghĩa vụ, lợi ích giữa xã hội, nhà nước, các cộng đồng dân cư và các chủ thể sử dụng đất.

Nghiên cứu hoàn thiện đồng bộ cơ chế, chính sách về các loại thuế, phí liên quan đến quyền sử dụng các loại đất, cho thuê quyền sử dụng đất gắn liền với các tài sản trên đất, chuyển quyền sử dụng đất, để ngăn chặn tình trạng giao dịch ngầm, trao tay, đầu cơ đất đai; thúc đẩy các chủ thể sử dụng đất đai có hiệu quả.

Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế, chính sách về thế chấp bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Cần phải quy định chặt chẽ thủ tục thế chấp để ngăn chặn những trường hợp lợi dụng; chế định rõ cơ chế, chính sách về “thế chấp bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam”, “về thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn từ ngân hàng nước ngoài”.

Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế, chính sách xử lý phần vốn góp bằng quyền sử dụng đất của phía chủ thể Việt Nam trong các doanh nghiệp liên doanh có vốn đầu tư nước ngoài, khi phía bên Việt Nam muốn chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốn góp bằng quyền sử dụng đất. Nên xử lý theo hướng cho nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất với mục đích sử dụng đã được xác định và trong khung thời gian tồn tại của dự án.

Hoàn thiện cơ chế, chính sách để các chủ thể sử dụng đất tham gia có hiệu quả vào thị trường bất động sản, nhất là đối với các loại hình mới đang xuất hiện chưa được chế định trong các luật… Cần cụ thể hoá đầy đủ hơn thành cơ chế, chính sách đồng bộ, phù hợp để các quyền trên có đầy đủ cơ sở pháp lý vận động có hiệu quả, minh bạch khi tham gia vào thị trường bất động sản; trong đó cần xây dựng những cơ chế, chính sách phù hợp, chặt chẽ đối với các nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào thị trường bất động sản, theo hướng nhà đầu tư nộp tiền thuê đất như giao đất có thu tiền sử dụng đất (như đối với doanh Việt Nam) để khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở tại Việt Nam.

Có thể nói, hoàn thiện đồng bộ thể chế về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất, tạo cơ sở để quan hệ đất đai vận động có hiệu quả tổng hợp cao trong kinh tế thị trường, mang lại lợi ích cho mình và cho cả xã hội là điểm quy tụ trung tâm của đổi mới và hoàn thiện pháp luật và cơ chế, chính sách về đất đai trong giai đoạn mới.

Việc đổi mới và hoàn thiện vai trò của Nhà nước cả trong tư cách là đại diện chủ sở hữu và trong tư cách là chủ thể pháp lý thống nhất quản lý nhà nước về đất đai đều phải hướng tới mục tiêu chủ yếu này.