Mối họa từ các ngân hàng 'quá lớn để sụp đổ'

Câu chuyện về TBTF

Đối với nhiều người, cụm từ “too big to fail” gợi lên bối cảnh cuộc khủng hoảng tài chính 2008, khi chính phủ bơm khoảng 443 tỷ USD vào lĩnh vực ngân hàng để giải cứu các “mắt xích” quan trọng khỏi việc sụp đổ. Nhưng thực chất, ý tưởng về sự sụp đổ không kiểm soát của một số tổ chức tài chính nhất định có thể gây ra các vấn đề phổ biến trong nền kinh tế đã có từ lâu.

Theo ông Carola Frydman, giáo sư tài chính tại Đại học Tây Bắc, việc chính phủ can thiệp vào các tổ chức tài chính đã xuất hiện từ nhiều thế kỷ trước. Một trong những ví dụ tiêu biểu là Ngân hàng Amsterdam, được các nhà sử học của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ mô tả là ngân hàng trung ương đầu tiên hỗ trợ khẩn cấp cho những ngân hàng cho vay thương mại vào những năm 1760 để ngăn chặn sự sụp đổ của các đơn vị này. “Sau cuộc cách mạng công nghiệp, vai trò của các tổ chức tài chính bắt đầu thay đổi và chúng tôi nhận thấy chúng ngày càng gắn bó chặt chẽ hơn với các chủ thể khác trong nền kinh tế. Vì vậy, hậu quả tiềm tàng của việc các tổ chức tài chính thất bại đã lớn hơn rất nhiều”, ông Frydman cho biết.

Mặc dù các chính phủ trong suốt lịch sử đã công nhận sức mạnh độc đáo này của các tổ chức tài chính, nhưng cụm từ “quá lớn để sụp đổ” đã không được đưa vào các cuộc tranh luận về chính sách công cho đến những năm 1980. Năm 1984, một cuộc “tháo chạy” khỏi Ngân hàng Quốc gia Continental Illinois và Công ty Tín thác đã khiến Tập đoàn Bảo hiểm Tiền gửi Liên bang (FDIC) phải can thiệp. Vào thời điểm đó, đây là vụ phá sản ngân hàng lớn nhất trong lịch sử Mỹ. Về bản chất, vụ phá sản của Continental Illinois khá tương đồng với vụ phá sản của Silicon Valley Bank (SVB) xảy ra hồi tháng 3 vừa qua, vì Continental Illinois có cơ sở người gửi tiền khá lớn, thậm chí có nhiều tổ chức lớn, với số tiền gửi vượt quá giới hạn bảo hiểm của FDIC. Do đó, khi nhận thấy nguy cơ từ Continental Illinois, FDIC thông báo sẽ hỗ trợ tất cả những người gửi tiền, gây nên một trận tranh cãi lớn.

Mùa thu năm 1984, những người liên quan đến gói giải cứu của Continental Illinois đã được gọi đến Đồi Capitol để điều trần trước nghị viện. Trong phiên điều trần đó, Dân biểu Stewart McKinney, một đảng viên Đảng Cộng hòa từ Connecticut, đã thốt lên câu nói nổi tiếng hiện nay: “Chúng ta có một loại ngân hàng mới, nó được gọi là ‘quá lớn để sụp đổ’. Đây là những ngân hàng có tầm ảnh hưởng lớn tới nền kinh tế đất nước hay hệ thống tài chính toàn cầu, được coi là TBTF vì chính phủ sẽ không để chúng phá sản dù bằng bất kỳ giá nào”.

Tại sao TBTF gây tranh cãi?

Về mặt kinh tế, việc chính phủ tìm cách “cứu” các mắt xích quan trọng, tránh tình trạng sụp đổ theo chuỗi domino lan rộng ra toàn ngành ngân hàng và cả nền kinh tế nói chung là điều nên làm. Tuy nhiên, xét dưới góc nhìn của người dân, việc chính phủ cứu trợ cho “những ông chủ ngân hàng giàu có” từ nguồn thuế của người dân, trong khi vẫn có những người Mỹ hàng ngày mất việc làm, nhà cửa và tiền tiết kiệm cả đời, đã khiến công chúng bức xúc.

Brendan Buck, cố vấn của Đảng Cộng hòa, cho biết: “Các gói cứu trợ không chỉ làm mất lòng tin vào các tập đoàn mà còn củng cố quan niệm rằng giới tinh hoa luôn làm ăn phát đạt trong khi những người bình thường phải trả giá. Và mặc dù những gói cứu trợ này có thể đã ngăn chặn được thảm họa tồi tệ hơn nhiều với nền kinh tế, thì quá trình phục hồi lại diễn ra chậm chạp”. Đó là lý do cum từ “too big to fail” được sử dụng một cách đầy mỉa mai, ám chỉ những ngân hàng quan trọng, có mối liên hệ chặt chẽ với các tổ chức khác đến mức nếu ngân hàng thất bại sẽ tạo ra sự hoảng loạn hoặc bất ổn tài chính trên diện rộng.

Theo Ủy ban ổn định tài chính, các ngân hàng Mỹ được coi là “ngân hàng quan trọng có hệ thống toàn cầu”, hay chính là các ngân hàng “quá lớn để sụp đổ”, bao gồm JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup, Goldman Sachs, Bank of New York Mellon, Morgan Stanley, State Street và Well Fargo.

Vào cuối năm 2022, 4 ngân hàng lớn nhất ở Mỹ (JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup và Wells Fargo) nắm giữ tổng tài sản trị giá 9.000 tỷ USD. Con số đó tương đương với khoảng 35% tổng sản phẩm quốc nội của Mỹ năm 2022. Trong đó, JPMorgan Chase hiện có tài sản 2.600 tỷ USD, tăng 16% so với năm 2008, trong khi tài sản của Bank of America đã tăng 69% lên 3.100 tỷ USD. Những con số này cho thấy, bất kỳ “tai ương” nào xảy đến với một trong số những ngân hàng này cũng có thể đẩy lĩnh vực ngân hàng Mỹ vào “vực sâu vạn trượng”.

Cuộc “cải tổ” sau năm 2008

Sau khi thoát khỏi cuộc khủng hoảng tài chính, chính phủ đã cố gắng cải thiện cái nhìn của mọi người bằng một số biện pháp bảo đảm an toàn cho hệ thống ngân hàng Mỹ. Trong đó, đạo luật Dodd-Frank, Đạo luật cải cách và bảo vệ người tiêu dùng trên Phố Wall được coi là “bước tiến đột phá” giúp TBTF được nhìn nhận tích cực hơn.

Đạo luật này được cựu Tổng thống Obama đề xuất vào năm 2009 và sau đó được nghị viện thông qua và chính thức có hiệu lực từ ngày 21/7/2010. Đạo luật này đề xuất một cuộc “đại tu toàn diện hệ thống điều tiết tài chính của Mỹ”, yêu cầu các ngân hàng lớn phải tuân thủ các quy tắc chặt chẽ hơn, được phân thành 16 mục, yêu cầu các cơ quan quản lý tạo ra 243 quy tắc, thực hiện 67 nghiên cứu và đưa ra 22 báo cáo định kỳ. Trong đó, có các biện pháp có những phương án cải cách bảo vệ người tiêu dùng, kết thúc gói cứu trợ với các tổ chức tài chính, quy định một hệ thống cảnh báo tiên tiến về sự ổn định của nền kinh tế, tạo ra các quy định mới về bồi thường điều hành và quản trị doanh nghiệp, loại bỏ những sơ hở nhất định dẫn đến cuộc suy thoái kinh tế năm 2008.

Cùng với đạo luật Dodd-Frank, chính phủ Washington cũng áp dụng các biện pháp khác buộc các ngân hàng lớn nhất của quốc gia phải áp dụng các hoạt động cho vay và đầu tư an toàn hơn. Theo luật đó, các ngân hàng có tài sản hơn 50 tỷ USD (sau này được nâng lên 250 tỷ USD theo một bộ luật mới năm 2018) phải tuân theo các yêu cầu nghiêm ngặt, bao gồm cả bài kiểm tra căng thẳng xem liệu một ngân hàng có đủ vốn để tồn tại khi điều kiện tài chính trở nên tồi tệ hay không.

Điểm yếu vẫn còn đó

Những tưởng sau tất cả nỗ lực của chính phủ nhằm củng cố ngành tài chính, hệ thống ngân hàng đã trở nên ít rủi ro hơn và TBTF sẽ không còn là một cụm từ mang tính tiêu cực. Tuy nhiên, những bất ổn tiềm tàng xảy ra gần đây với ngành ngân hàng Mỹ nói riêng và toàn cầu nói chung đã khiến chủ đề này “nóng” trở lại. Cụ thể, 15 năm sau cuộc khủng hoảng tài chính, tháng 3 vừa qua, màn phá sản chớp nhoáng của ngân hàng cho vay nổi tiếng trong giới công nghệ Silicon Valley Bank khiến FDIC phải “nhúng tay” tiếp quản, hay việc chính phủ Thuỵ Sĩ “buộc” UBS sáp nhập Credit Suisse để tránh rủi ro lan rộng, đã một lần nữa nhen nhóm lo ngại về rủi ro của các tổ chức tài chính được định nghĩa là quá lớn để sụp đổ.

Chưa nói tới việc làm thế nào các ngân hàng này có thể hoạt động với dòng vốn vô cùng bất ổn dù đã được kiểm tra theo luật, việc thực hiện những biện pháp hỗ trợ có thể tiêu tốn hàng tỷ USD tiền công thông qua các khoản vay và bảo lãnh. Điều đó đặt ra những câu hỏi khó chịu về việc liệu những cải cách quy định được ca ngợi nhiều có thực sự làm cho hệ thống tài chính ổn định hơn và ít gây ra mối đe dọa hơn đối với hầu bao công hay không.

Các tiêu chuẩn toàn cầu để đối phó với các ngân hàng “quá lớn để sụp đổ” là một phần quan trọng trong gói quy tắc được đưa ra sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Chúng được thiết kế để có thể giải thể một ngân hàng lớn mà không làm mất ổn định hệ thống tài chính hoặc khiến người nộp thuế có nguy cơ thua lỗ. Tuy nhiên, khi một số người cho vay gặp rắc rối, các cơ quan quản lý “đã không sử dụng các cơ chế mà họ đã hứa với chúng tôi rằng sẽ có hiệu quả. TBTF vẫn là một vấn đề. Vấn đề này sẽ không bao giờ được giải quyết”, Anat Admati, giáo sư tài chính và kinh tế tại Trường Kinh doanh sau đại học Stanford, nhận định.

David M. McIntosh, cựu nghị sĩ đảng Cộng hòa từ Indiana nhận xét: “Các tổ chức không thể quản lý rủi ro nên được phép phá sản và người nộp thuế không nên bị buộc phải cứu trợ những người giàu có và có mối quan hệ tốt chỉ vì ngân hàng ưu tiên các nguyên nhân khác thay vì việc đầu tư thông minh”.

Cần thắt chặt quy định hơn nữa

Khi các quy tắc hiện hành đã bị bỏ qua sau các vụ đổ vỡ ngân hàng gần đây, một số nhà lập pháp và cơ quan quản lý lập luận rằng quy định đối với ngân hàng cần phải được thắt chặt hơn nữa. Michael Barr, phó chủ tịch giám sát của Fed, nói với ủy ban ngân hàng Thượng viện Mỹ rằng cần tăng cường các quy tắc đối với ngân hàng. Chính phủ Thụy Sĩ sau đó cũng đã công bố một “đánh giá toàn diện về khuôn khổ pháp lý TBTF”.

Một số ý kiến đề xuất cho rằng các ngân hàng cho vay nên để lại một phần số tiền gửi cho họ thay vì đem đi cho vay hoặc đầu tư hết, bởi lẽ, biện pháp này sẽ giảm thiểu khó khăn về dòng tiền luân chuyển trong trường hợp người gửi muốn rút tiền một cách ồ ạt. Cũng có đề xuất cho rằng nên loại bỏ rủi ro rút tiền hoàn toàn bằng cách yêu cầu những người cho vay nắm giữ 100% tất cả các khoản tiền gửi bằng tiền mặt hoặc dự trữ tại các ngân hàng trung ương. Tuy nhiên, những biện pháp này rõ ràng không phải là những lựa chọn tối ưu.

Theo ông John Vickers, người đứng đầu ủy ban độc lập xem xét quy định ngân hàng của Vương quốc Anh, việc yêu cầu những người cho vay tự tài trợ bằng nhiều vốn chủ sở hữu hơn và ít nợ hơn cũng là một cách tiếp cận, vì việc này giúp các ngân hàng “có nhiều vốn chủ sở hữu hơn để bù lỗ”. Ông Vickers, hiện là giáo sư kinh tế tại Đại học Oxford, cho biết các ngân hàng cũng nên trải qua các bài kiểm tra “khắc nghiệt hơn, minh bạch hơn nhiều” để xác định mức độ chịu được tổn thất trong các tình huống bất lợi khác nhau.

“Không còn nghi ngờ gì nữa, những cải cách đã đạt được tiến bộ lớn sau cuộc khủng hoảng 2008-2009, nhưng theo quan điểm của tôi, những biện pháp này chưa đủ quyết liệt”, ông John Vickers nhận định.