Tư nhân hóa việc cung cấp dịch vụ công: Cần tránh bẫy cổ phần hóa

Trong báo cáo về vai trò của doanh nghiệp tư nhân trong cung cấp dịch vụ công, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cho rằng Việt Nam hiện nay đang rất cần đổi mới việc cung cấp dịch vụ công để đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội.

Xem thêm: Tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công: Muốn ăn cơm phải chờ kẻng đánh

Để làm được điều này, VCCI cho rằng có ít nhất 6 biện pháp mà Chính phủ cần thực thi.

Một là cần phân loại các lĩnh vực mà nhà nước vẫn nắm giữ và các lĩnh vực cho tư nhân tham gia. Ví dụ với dịch vụ thẩm định phim trước khi phổ biến, hiện nay việc này vẫn do
một cơ quan nhà nước đảm nhận, trong khi đó hoàn toàn có thể tiến hành cấp phép cho các đơn vị tư nhân để thực hiện việc này.

Cách thức thực hiện sẽ là các nhà sản xuất, nhập khẩu phim mang phim của mình đến một trong các nhà cung cấp dịch vụ trên để được thực hiện việc thẩm định. Phim chỉ được phép phổ biến sau khi đã có một đơn vị thẩm định chấp thuận.

Cách thức này cũng tương tự như lĩnh vực xuất bản, khi chính phủ đã cho phép nhiều nhà xuất bản in sách. Các tác giả chỉ cần được một trong các nhà xuất bản chấp thuận là sách sẽ được phép lưu hành.

Biện pháp thứ hai là cần có danh mục những dịch vụ công bắt buộc phải đấu thầu, cho phép tư nhân tham gia cung ứng. Hiện nay, nhiều trường hợp, nhà nước vẫn duy trì các đơn vị sự nghiệp công lập để cung cấp dịch vụ theo nhu cầu của nhà nước. Trong khi đó, việc cho phép tư nhân tham gia cung cấp các gói thầu này vẫn rất hạn chế.

Theo VCCI, phạm vi có thể tổ chức đấu thầu, cho phép tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công là rất rộng. Trên thế giới, có quốc gia còn cho phép tư nhân tham gia đầu tư và quản lý nhà tù, cung cấp các hàng hoá, dịch vụ cho nhà nước như huấn luyện quân đội… Lúc này, nhà nước đứng ở vị trí đơn vị sử dụng dịch vụ thông qua các gói thầu thay vì phải có các đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp dịch vụ.

Tại Việt Nam, trong năm 2019, Chính phủ đã ban hành Nghị định 32/2019/NĐ-CP quy định giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên. Nghị định này quy định phạm vi đấu thầu cho phép tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ cho các cơ quan nhà nước rất rộng.

Tuy nhiên, đây là danh mục có thể cho tư nhân tham gia, chứ chưa phải là bắt buộc phải tổ chức đấu thầu. Việc có tổ chức đấu thầu cho tư nhân tham gia hay không lại được quyết định cho từng trường hợp một và phụ thuộc rất nhiều vào ý chí của cán bộ chịu trách nhiệm. Thông thường, nếu đã có đơn vị sự nghiệp của nhà nước làm việc này thì các cơ quan nhà nước hiếm khi nào lại tổ chức đấu thầu công khai.

Do đó, hiện nay, quan trọng là có sức ép để mở rộng phạm vi các dịch vụ thuộc diện bắt buộc phải đấu thầu, cho phép cạnh tranh cung cấp dịch vụ từ phía các doanh nghiệp tư nhân.

Giải pháp thứ ba là cần có kế hoạch doanh nghiệp hóa, cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp của nhà nước.

VCCI cho rằng việc đẩy mạnh doanh nghiệp hoá và cổ phần hoá các đơn vị sự nghiệp của nhà nước sẽ giúp tăng cường nguồn lực của tư nhân đầu tư vào các đơn vị này, thay vì phải sử dụng nguồn lực từ nhà nước.

Hiện nay, Chính phủ đã ban hành kế hoạch thoái vốn tại các doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thì lại chưa có một kế hoạch chi tiết ở tầm Thủ tướng hoặc Chính phủ về việc doanh nghiệp hoá hoặc cổ phần hoá. Các kế hoạch này vẫn chủ yếu do cơ quan chủ quản của các đơn vị sự nghiệp công lập tự làm và thực hiện, nên kết quả đạt được không cao.

Dù đề cao cổ phần hóa nhưng ở một khía cạnh khác, VCCI cũng lưu ý Chính phủ cần tránh bẫy cổ phần hóa. Bẫy này xuất hiện khi nhà nước bán các đơn vị độc quyền tự nhiên cung cấp dịch vụ công cho tư nhân, chuyển từ độc quyền nhà nước sang độc quyền tư nhân. Điều này có thể mang lại lợi ích là tận dụng được kỹ năng quản trị tốt của khu vực tư nhân để có thể tiết giảm chi phí sản xuất kinh doanh, nhưng việc vẫn duy trì sự độc quyền của đơn vị tư nhân có thể sẽ không mang lại hiệu quả tốt cho nền kinh tế.

"Do đó, giải pháp quan trọng hơn nằm ở việc tạo lập và thúc đẩy cạnh tranh trên thị trường. Trong trường hợp không thể tạo lập cạnh tranh trên thị trường đó, do yếu tố độc quyền tự nhiên, thì các biện pháp can thiệp của nhà nước là cần thiết như kiểm soát giá, giám sát chặt chẽ chất lượng dịch vụ, đặt ra quy định cấm đơn vị cung cấp dịch vụ từ chối khách hàng…", VCCI nêu quan điểm.

Giải pháp thứ tư để thúc đẩy tư nhân tham gia dịch vụ công là phân biệt dịch vụ độc quyền và dịch vụ có cạnh tranh.

Theo VCCI, một trong những vấn đề khiến việc cho phép tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công vẫn chưa đạt được sự thống nhất triệt để là do chưa có sự phân biệt giữa những dịch vụ công mang tính độc quyền tự nhiên và các dịch vụ công có tính cạnh tranh cao.

Ví dụ, các dịch vụ về kinh doanh nước sạch, truyền tải, phân phối và bán lẻ điện, hạ tầng đường bộ, cảng biển, sân bay, đường thuỷ, đường sắt… có đặc tính độc quyền tự nhiên rất cao, khách hàng sử dụng dịch vụ rất khó có thể thay đổi bên cung cấp dịch vụ, và cũng khó có thể cho nhiều bên cùng tham gia cung cấp dịch vụ bởi sự lãng phí không cần thiết.

Ngược lại, các dịch vụ mang tính cạnh tranh cao như chiếu phim, y tế, giáo dục… thì khách hàng lại có thể dễ dàng chuyển từ nhà cung cấp này sang nhà cung cấp khác, và việc có nhiều đơn vị cung cấp dịch vụ không gây lãng phí lớn.

VCCI nhấn mạnh việc phân loại này rất quan trọng, vì cho phép nhà nước áp dụng các biện pháp quản lý phù hợp đối với từng lĩnh vực. Thực tiễn trong một số lĩnh vực đã chứng minh rằng việc cho phép tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công có ổn thoả hay không phụ thuộc rất nhiều vào tính cạnh tranh hay độc quyền của loại hàng hoá, dịch vụ đó.

Ví dụ, trong lĩnh vực điện lực, sản xuất điện là lĩnh vực có tính cạnh tranh cao nên hiện nay tư nhân tham gia đầu tư sản xuất điện rất nhiều. Tuy nhiên, đối với lĩnh vực bán lẻ điện, việc cạnh tranh lại khó hơn. Điều này đòi hỏi phải tách hoạt động bán lẻ ra khỏi hoạt động truyền tải và phân phối. Bởi vậy, việc cho phép tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ bán lẻ điện gặp nhiều khó khăn hơn.

Giải pháp thứ năm là vai trò cấp phép và giám sát chất lượng dịch vụ của nhà nước. Theo VCCI, để quản lý các đơn vị tư nhân cung cấp dịch vụ công, nhà nước không thể áp dụng biện pháp mệnh lệnh như đối với các đơn vị công lập, mà buộc phải sử dụng công cụ pháp luật. Do đó, việc xây dựng các quy định pháp luật để quản lý là điều hết sức cần thiết.

Trong đó, việc cấp phép và giám sát chất lượng dịch vụ là điều cần làm ở hầu hết các dịch vụ công cho phép tư nhân cung cấp. Việc cấp phép ban đầu giúp bảo đảm năng lực của đơn vị tư nhân trong cung cấp dịch vụ, còn việc giám sát chất lượng giúp bảo đảm chất lượng dịch vụ đối với người tiêu dùng.

Trong hai công cụ này, việc giám sát chất lượng dịch vụ mang tính hậu kiểm cần được tập trung thực hiện và làm chặt chẽ hơn so với việc cấp phép ban đầu về năng lực cung cấp dịch vụ. Việc giám sát phải đi kèm với hình thức chế tài xử lý khi có vi phạm và nên áp dụng nguyên tắc quản lý rủi ro để đưa ra biện pháp giám sát cho phù hợp...