Bỏ khung giá đất, 'một quy phạm mang tính đột phá'

Trao đổi với VietnamFinance về vấn đề này, Luật sư Nguyễn Tiến Hoà, Đoàn Luật sư Thành phố Hồ Chí Minh cho rằng, đây được coi là một quy phạm mang tính đột phá, nếu thi hành một cách nghiêm túc và khoa học thì sẽ là công cụ hữu hiệu để xoá bỏ khoảng cách vô hình giữa giá trị thực, giá trị ảo và các biến động giả tạo, tăng giảm không tuân theo quy luật cung cầu. Đồng thời, góp phần ngăn chặn các hành vi đầu cơ, trục lợi làm mất cân bằng về lợi ích của các đối tượng sử dụng đất khi thiểu số các nhà đầu tư vung tiền thâu tóm đất giá rẻ rồi “ém hàng” chờ cơ hội tăng giá để mua đi, bán lại dẫn đến tình trạng hoang hóa nguồn lực đất đai hoặc dùng thủ đoạn thổi giá khiến giá bất động sản tăng cao nhưng không tạo ra giá trị thực cho nền kinh tế.

- Ông đánh giá như thế nào về việc định giá đất theo quy định của Luật Đất đai 2013?

Luật sư Nguyễn Tiến Hoà: Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất”. Luật Đất đai 2013 ra đời đã có một sự thay đổi tích cực trong việc quy định về vấn đề định giá đất, trong đó nổi bật là quy định về giá đất cụ thể.

Giá đất là đại lượng luôn biến động do phụ thuộc rất nhiều yếu tố, tuy nhiên khung giá và bảng giá đất lại được coi là cố định và áp dụng trong một thời gian dài. Với chu kỳ là 5 năm một lần, bảng giá cũng như khung giá đất có độ trễ hơn rất nhiều so với các biến động giá trên thị trường. Giá đất cụ thể trong từng trường hợp sẽ có sự linh hoạt hơn, bám sát với giá thị trường hơn.

Chính vì lý do đó, việc quy định giá đất cụ thể đã khẳng định sự chi phối của yếu tố thị trường trong quan hệ quản lý và sử dụng đất, góp phần đảm bảo thông tin minh bạch và khách quan.

Tuy nhiên, thực tế tồn tại từ trước đến nay cho thấy, giá đất do Nhà nước quy định luôn thấp hơn nhiều so với giá thị trường, giá đất quá thấp dẫn đến tình trạng khiếu kiện triền miên của người dân có đất bị thu hồi.

Điều đó cho thấy bên cạnh những dấu hiệu tích cực mà Luật đất đai 2013 mang lại thì đối với vấn đề định giá đất vẫn còn rất nhiều khó khăn vướng mắc tồn tại trong quá trình áp dụng pháp luật về định giá đất.

Bên cạnh đó, còn tình trạng chuyển nhượng đất 2 giá, và nhà nước muốn áp dụng giá đất thị trường khi người dân chuyển nhượng đất, tuy nhiên, khi nhà nước thu hồi đất, nhà nước lại áp giá theo khung giá và bảng giá đất cố định, điều này là nghịch lý và dẫn tới sự không công bằng trong vấn đề thu hồi đất và chuyển nhượng đất.

- Cơ chế định giá đất này đã bộc lộ những bất cập như thế nào, thưa ông?

Thứ nhất, về nguyên tắc xác định giá đất. Căn cứ vào khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013, việc định giá đất phải đảm bảo các nguyên tắc sau: Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; Theo thời hạn sử dụng đất; Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau.

Tuy nhiên, một số nguyên tắc vẫn còn tồn tại hạn chế:

Về nguyên tắc “Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu thập từ việc sử dụng đất”.

Có thể thấy rằng, nguyên tắc này tập trung vào việc định giá đất sẽ dựa vào giá đất phổ biến. Giá đất phổ biến là loại giá xuất hiện nhiều trên thị trường trong quá trình giao dịch. Các chủ thể sẽ dựa vào mặt bằng chung các loại giá này để đưa ra loại giá phổ thông phù hợp nhất có thể.

Tuy nhiên, thực tế, tại nhiều khu vực, thông tin về giá đất lại khó xác định hoặc có nhưng độ tin cậy không cao. Do vậy, việc xác định giá đất ở những khu vực này sẽ gặp nhiều khó khăn.

Bên cạnh đó, dữ liệu về đất đai và giá giao dịch trên thị trường còn chưa đầy đủ, điều đó rất khó cho việc xác định giá đất chính xác.

Về nguyên tắc “Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau”.

Tuy nhiên, hiện nay, nguyên tắc này đã không còn phù hợp nữa. Mức giá đất sẽ như nhau đối với hai mảnh đất liền kề, có cùng thời gian, cùng mục đích sử dụng nhưng có những trường hợp ngoại lệ, đối với những thửa đất liền kề nhau nơi giáp ranh địa giới hành chính thì giá đất của hai mảnh đất này sẽ là khác nhau, đôi khi có sự chênh lệch giá lớn.

Thứ hai, tính độc lập, khách quan trong quá trình xác định giá đất cụ thể chưa được đảm bảo.

Theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất thì có năm phương pháp xác định giá đất gồm phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp chiết trừ, phương pháp thu nhập, phương pháp thặng dư và phương pháp hệ số điều chỉnh.

Trong đó, phương pháp hệ số điều chỉnh khi xác định giá đất cụ thể chưa đảm bảo được tính độc lập, khách quan. Cụ thể, đối với trường hợp xác định giá đất cụ thể theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá quy định tại điểm b khoản 2 Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP - trường hợp tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thì Sở Tài nguyên và Môi trường sẽ chủ trì thực hiện xây dựng phương án hệ số điều chỉnh giá, sau đó tiếp tục thực hiện việc kiểm tra, đánh giá kết quả việc xây dựng hệ số điều chỉnh giá đất và phương án hệ số điều chỉnh, xây dựng tờ trình về việc quyết định hệ số điều chỉnh giá đất để trình hội đồng thẩm định.

Đồng thời, đại diện lãnh đạo Sở Tài nguyên và Môi trường là thành viên hội đồng thẩm định cũng sẽ tham gia vào quá trình thẩm định phương án giá đất. Khi kết thúc thẩm định thì Sở Tài nguyên và Môi trường sẽ có trách nhiệm hoàn thiện phương án giá đất trình UBND cấp tỉnh quyết định phê duyệt.

Có thể thấy rằng, cả quá trình xác định giá đất cụ thể theo phương pháp hệ số điều chỉnh luôn có sự tham gia của Sở Tài nguyên và Môi trường. Điều này minh chứng rằng sự chi phối lớn bởi ý chí của cơ quan này, dẫn đến việc đưa ra kết quả về giá đất cụ thể dường như sẽ được xác lập ngay từ đầu. Việc xác định giá đất cụ thể theo phương pháp này chưa có sự độc lập hoàn toàn giữa chủ thể xây dựng phương án hệ số điều chỉnh giá đất với chủ thể thẩm định, đồng thời cũng không có sự tham gia của tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất.

Thứ ba, tổ chức tư vấn giá đất chưa thật sự độc lập trong việc thẩm định giá đất. Hiện nay, Luật Đất đai năm 2013 đã trao quyền khá lớn cho UBND cấp tỉnh trong việc quyết định giá đất cụ thể. Cụ thể, UBND cấp tỉnh sẽ quyết định giá đất cụ thể và cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh sẽ có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình này, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được quyền thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để hỗ trợ cho UBND cấp tỉnh trong việc thẩm định giá đất cụ thể. Mặc dù hiện nay có quy định như vậy nhưng tổ chức tư vấn xác định giá đất vẫn giữ vai trò hỗ trợ, chưa thực sự độc lập trong việc xác định giá đất.

Thứ tư, xác định quyền thuê tổ chức tư vấn xác định giá đất. Căn cứ vào khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 thì Sở Tài nguyên và Môi trường được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể và việc có thuê tổ chức tư vấn trong trường hợp xác định giá đất cụ thể hay không là do Sở Tài nguyên và Môi trường quyết định đề xuất.

Tuy nhiên, tại khoản 4 Điều 18 Nghị định số 44 thì trách nhiệm xây dựng hệ số điều chỉnh giá đất lại có sự khác nhau.

Cụ thể, trường hợp Sở Tài chính chủ trì thực hiện việc xác định hệ số được công bố hằng năm trong xác định giá đất cụ thể để tính nghĩa vụ tài chính trong giao đất, cho thuê đất và trường hợp Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì xây dựng hệ số để trình UBND cấp tỉnh quyết định đối với từng loại đất theo dự án hoặc theo khu vực để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.

Vì vậy, trong trường hợp Sở Tài chính chủ trì thực hiện xác định hệ số thì Sở Tài chính có được thuê tổ chức tư vấn xác định giá đất hay không, hay là Sở Tài chính sẽ đề nghị Sở Tài nguyên và Môi trường thuê tổ chức tư vấn.

Thứ năm, trình tự điều chỉnh giá đất gặp khó khăn. Theo quy định tại Nghị định số 44, có hai trường hợp điều chỉnh bảng giá đất, đó là: (i) Khi Chính phủ điều chỉnh khung giá đất mà mức giá đất điều chỉnh tăng từ 20% trở lên so với giá đất tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá đất tối thiểu trong bảng giá đất của loại đất tương tự; (ii) Khi giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá đất tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá đất tối thiểu trong bảng giá đất trong khoảng thời gian từ 180 ngày trở lên.

Ngoài hai trường hợp này thì theo Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất có thêm một trường hợp điều chỉnh giá đất, cụ thể là khi thay đổi mục đích sử dụng đất và bổ sung các đường, phố chưa có tên trong bảng giá đất hiện hành.

Cũng theo Thông tư này, quy định về trình tự điều chỉnh giá đất chỉ được điều chỉnh trong phạm vi của hai trường hợp (i) và (ii), còn trường hợp sau thì không quy định.

Đây được được xem là một hạn chế đối với việc điều chỉnh giá đất khi trường hợp này trên thực tế cũng khá phổ biến.

Bên cạnh đó, quy định pháp luật và thực tế áp dụng là khác nhau đối với vấn đề về quyền quyết định giá đất cụ thể của UBND cấp tỉnh.

Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, cơ quan có thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể sẽ là UBND cấp tỉnh và không quy định về vấn đề trao quyền cho cơ quan khác thực hiện việc định giá đất.

Tuy nhiên, trên thực tế có trường hợp, UBND cấp tỉnh đã phân cấp cho UBND cấp huyện để thực hiện định giá đất. Cụ thể là Quyết định số 31/2019/QĐ-UBND ngày 23/8/2019 của UBND tỉnh Phú Yên sửa đổi, bổ sung một số điều của quy định chi tiết trình tự, thủ tục thực hiện định giá đất cụ thể trên địa bàn tỉnh Phú Yên ban hành kèm theo Quyết định số 44/2016/QĐ-UBND ngày 29/8/2016 của UBND tỉnh.

Theo đó, Quyết định này quy định rằng sẽ phân cấp cho UBND cấp huyện phê duyệt giá đất cụ thể để làm căn cứ tính tiền bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất; việc thành lập Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể cũng sẽ được diễn ra ở cấp huyện.

- Vậy, dự thảo Luật Đất đai đã khắc phục vấn đề này như thế nào, thưa ông?

Để khắc phục những bất cập còn tồn tại trong Luật đất đai 2013 thì Dự thảo Luật đã thể chế hoá chủ trương bỏ khung giá đất, ưu tiên việc xác định giá đất theo nguyên tắc chuyển dịch tự nguyện theo thể chế kinh tế thị trường.

Đây được coi là một quy phạm mang tính đột phá, nếu thi hành một cách nghiêm túc và khoa học thì sẽ là công cụ hữu hiệu để xoá bỏ khoảng cách vô hình giữa giá trị thực, giá trị ảo và các biến động giả tạo, tăng giảm không tuân theo quy luật cung cầu, góp phần ngăn chặn các hành vi đầu cơ, trục lợi làm mất cân bằng về lợi ích của các đối tượng sử dụng đất khi thiểu số các nhà đầu tư vung tiền thâu tóm đất giá rẻ rồi “ém hàng” chờ cơ hội tăng giá để mua đi, bán lại dẫn đến tình trạng hoang hóa nguồn lực đất đai hoặc dùng thủ đoạn thổi giá khiến giá bất động sản tăng cao nhưng không tạo ra giá trị thực cho nền kinh tế.

Để hiện thực hóa chủ trương này, dự thảo Luật đã trao quyền và định vị vai trò cho UBND cấp tỉnh được chủ động xây dựng bảng giá đất, hệ số điều chỉnh biến động dựa trên giá trị thực tế của từng địa phương và trình HĐND cùng cấp thông qua để công bố công khai vào ngày 01/01 hàng năm thay vì phụ thuộc vào mức giá trần, giá sàn mà Chính phủ sẽ ban hành khung giá đất định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất như quy định của Luật Đất đai hiện hành (Điều 164, dự thảo Luật Đất đai 2023).

Đây sẽ là một bước tiến khả quan nếu dự thảo Luật thiết lập được tiêu chí cụ thể để xác định tính độc lập tương đối giữa chủ thể được trao quyền đại diện quản trị nguồn tài nguyên và đơn vị xác định giá trị tương ứng, nhằm mục đích tiêu trừ cơ chế một chủ thể lại được trao “thẩm quyền kép” để ban hành các quyết định liên quan đến đất đai trong khi yếu tố độc lập, khách quan không được vận dụng kịp thời, hiệu quả.

- Cuối cùng, đối với vấn đề định giá đất, ông có góp ý như thế nào để cởi bỏ những nút thắt trong vấn đề này?

Thứ nhất, cơ quan quản lý giá đất phải độc lập với UBND cấp tỉnh.

Việc giao quyền UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể, trong khi các quyền khác vẫn giữ nguyên như Luật Đất đai hiện hành (quyền giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; quyền chuyển mục đích sử dụng đất; quyền thu hồi đất).

Trong khi đó, dự thảo chưa có cơ chế hữu hiệu để nâng cao chất lượng công tác định giá đất, bảo đảm tính độc lập của Hội đồng thẩm định giá đất, năng lực của tổ chức tư vấn xác định giá đất, năng lực và đạo đức của các định giá viên theo như tinh thần của Nghị quyết 18-NQ/TW. Do đó sẽ khó tránh khỏi tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” trong thu hồi đất và xác định giá đất cụ thể để bồi thường cho người bị thu hồi đất…

Vậy nên cần có một cơ quan độc lập với UBND cấp tỉnh để định giá đất hay cơ quan quản lý giá đất cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể. Cụ thể, nên điều chỉnh theo hướng: “Cơ quan quản lý giá đất cấp tỉnh - độc lập với UBND cấp tỉnh - quyết định giá đất cụ thể và được thuê tổ chức có chức năng tư vấn, xác định giá đất để tư vấn mới xác định giá đất cụ thể”.

Để giá đất tiệm cận với giá đất thị trường, cần định rõ vai trò, thẩm quyền của cơ quan nhà nước cũng như các chủ thể liên quan (nhà đầu tư và người sử dụng đất) trong quy trình định giá.

Nguyên tắc chung là việc định giá đất là giảm tối đa cơ hội cán bộ có thể lạm quyền. Hội đồng thẩm định giá đất không chỉ gồm cán bộ mà cần cho phép các bên liên quan cử đại diện tham gia và quy định công khai, minh bạch trong quá trình định giá đất.

Thứ hai, cần làm rõ khái niệm thế nào là giá đất phổ biến trên thị trường?

Việc bỏ khung giá đất, điều chỉnh chính sách giá đất phù hợp với bằng giá đất phổ biến trên thị trường như Điều 130 Luật Đất đai sửa đổi dự thảo sẽ góp phần đạt mục tiêu hài hòa lợi ích giữa các bên, đặc biệt là khi nhà nước thu hồi, đấu giá đất, đấu thầu dự án liên quan đến đất đai.

Tuy nhiên, sẽ khó khả thi khi luật đi vào cuộc sống, nếu như không quy định rõ thế nào là giá đất phổ biến trên thị trường có sự biến động để làm căn cứ điều chỉnh bảng giá đất. Bởi, giá đất trên thị trường luôn biến động từng ngày và xuất phát từ nhiều lý do trong đó có yếu tố cố tình thổi giá.

Vì vậy, nếu chỉ căn cứ vào sự biến động giá đất trên thị trường để làm căn cứ điều chỉnh bảng giá đất, sẽ dẫn tới tình trạng bảng giá đất sẽ được điều chỉnh liên tục, tạo sự thiếu ổn định và chắc chắn sẽ gây nhiều ý kiến tranh cãi…

Ở một góc nhìn khác, theo Nghị quyết 18 của Trung ương xác định rõ, bỏ khung giá đất, có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường; song tại điểm c, khoản 1 Điều 129 Luật sửa đổi dự thảo lại quy định nguyên tắc định giá đất “phù hợp trong điều kiện bình thường”, cho thấy quy định còn mang định tính chưa theo hướng định lượng. Vậy nên, cần phải làm rõ khái niệm thế nào là phù hợp trong điều kiện bình thường ? Phải có tiêu chí định lượng rõ ràng.

Ngoài ra, nếu Chính phủ bỏ khung giá đất, giao cho UBND tỉnh tự xây dựng bảng giá đất mà không tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm soát thì mỗi nơi một kiểu…

-Trân trọng cảm ơn ông!