Dự thảo Luật Đất đai cần tư duy đột phá

Một số địa phương thu hồi đất tràn lan, thiếu kiểm soát

Một trong những điểm bất cập trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2013 là vấn đề thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng chưa xác định rõ tiêu chí mang tính nguyên tắc. Mặt khác, các thuật ngữ như “Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn…” theo điểm d, khoản 3 còn nhiều cách hiểu chưa thống nhất. Điều này dẫn đến việc một số địa phương thu hồi đất tràn lan, khó kiểm soát.

Để khắc phục điều này, khoản 3, Điều 70 dự thảo bổ sung, sửa đổi Luật Đất đai công bố tháng 9/2022 đã bổ sung một số nội dung cần thiết do đòi hỏi của thực tiễn như: “Dự án để cải tạo, xây dựng lại các khu chung cư cũ”, “khu dân cư bị xuống cấp nghiêm trọng về hạ tầng và không phù hợp với quy hoạch”. Mặt khác, khoản 5, Điều 70 dự thảo còn bổ sung “Các dự án khác được trên 80% người dân có đất thu hồi đồng ý”. Điều này nhằm hạn chế tính bất khả thi của các dự án tại Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 về “Thỏa thuận nhận chuyển quyền sử dụng đất nhằm thực hiện dự án…”.

Tuy nhiên, cách quy định này làm cho trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được mở rộng quá mức, nằm ngoài các trường hợp “phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, có hàm ý bao gồm tất cả những dự án còn lại.

Cùng với đó, quy định này phát sinh một số hạn chế sau đây:

Thứ nhất, chưa có định nghĩa rõ ràng và bao quát về khái niệm “thu hồi đất nhằm phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Pháp luật hiện hành thiếu các quy định rõ ràng, đơn nghĩa, chính xác về phạm vi, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và dự thảo trình các cơ quan có thẩm quyền vào tháng 9/2022 cũng chưa khắc phục được nhược điểm này.

Cụ thể, các cụm từ trong điểm h, khoản 2, Điều 70 dự thảo như: “dự án khu đô thị, khu nhà ở thương mại…” còn nhiều cách hiểu chưa thống nhất, dễ bị lạm dụng, vượt rào... Như vậy, yếu tố cần xác định “tiêu chí lợi nhuận” là một trong yếu tố tiên quyết để quyết định ranh giới, phạm vi thu hồi đất bắt buộc.

Thứ hai, điểm c, khoản 2, Điều 70 dự thảo còn quy định: “Dự án tạo quỹ đất theo hướng tuyến giao thông để phát triển khu đô thị, nhà ở thương mại, khu công nghiệp; thương mại, dịch vụ để đấu giá quyền sử dụng đất” hàm chứa những yếu tố chưa xác định rõ như “nhà ở thương mại”, “thương mại, dịch vụ để đấu giá quyền sử dụng đất” còn nhiều ý kiến trái chiều. Việc bố trí đất cho các dự án “thương mại”, “dịch vụ” về bản chất không thuộc trường hợp “thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” mà cần được thực hiện thông qua cơ chế thỏa thuận với người sử dụng đất.

Vì vậy, nhà nước không nên đứng ra thu hồi đất cho các dự án này. Mặt khác, nếu không có những tiêu chí cụ thể, một số trường hợp thu hồi đất tại Điều 70 dự thảo có dấu hiệu trái với khoản 3, Điều 54 Hiến pháp năm 2013 về thu hồi đất để phát triển phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Thứ ba, quy định ở khoản 5, Điều 70 dự thảo “Các dự án khác được trên 80% người dân có đất thu hồi đồng ý” là chưa bao quát tất cả các yếu tố cần giải quyết, xử lý. Thu hồi đất phải tính đến diện tích đất là yếu tố tiên quyết bởi vì số tiền bồi thường về đất tính trên diện tích đất. Giả sử 80% số hộ dân đồng ý nhưng họ chỉ chiếm dưới 50% diện tích đất cần thu hồi trong dự án thì giải quyết ra sao?

Mặt khác, quy định mới bổ sung ở khoản 5, Điều 70 dự thảo này không bảo đảm tính mạch lạc về ý tưởng và tường minh vì quy định “Các dự án khác được trên 80% người dân có đất thu hồi đồng ý” vốn dĩ không thuộc trường hợp thu hồi vì mục đích phát triển kinh tế- xã hội. Như vậy, dự thảo đã vô tình hành chính hóa các quan hệ pháp luật dân sự, gây khó khăn trong việc giải quyết các bất đồng về sau.

Không rõ cơ quan giải quyết tranh chấp

Trước đây, theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013, những bất đồng giữa chủ đầu tư và người có đất chuyển nhượng, góp vốn được giải quyết theo thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự do tòa dân sự (tòa án nhân dân) giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự hoặc chủ tịch UBND giải quyết theo thủ tục hành chính trong trường hợp đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất.

Hiện nay, nếu theo quy định tại Điều 70 dự thảo thì không rõ cơ quan nào sẽ giải quyết tranh chấp này bởi bản chất đây là tranh chấp dân sự nhưng đã được đưa vào trường hợp bắt buộc, cần phải cưỡng chế - vốn dĩ chỉ áp dụng cho quan hệ pháp luật hành chính.

Để giải quyết những bất cập trên, thiết nghĩ cần đưa ra những giải pháp tương thích sau:

Một là, Nghị quyết 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương khóa XIII đã xác định một nguyên nhân trọng tâm về những bất cập trong công tác thu hồi đất này và chỉ rõ những điểm cần khắc phục là cần xác định“mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Việc đưa ra các tiêu chí này sẽ giúp cụ thể hóa hơn các yêu cầu của Nghị quyết 18-NQ/TW trong dự thảo Luật Đất đai. Cụ thể, bổ sung thêm khoản 1 Điều 70 dự thảo để giải thích:

“Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là việc thu hồi đất để thực hiện các dự án không vì mục tiêu lợi nhuận hoặc các dự án có mục tiêu lợi nhuận gắn với quy hoạch phát triển của nhà nước trong từng giai đoạn nhằm thực hiện mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

1. Các dự án không vì mục tiêu lợi nhuận, bao gồm:

a. Dự án hạ tầng, dự án xây trụ cơ sở quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị- xã hội…

2. Các dự án có mục tiêu lợi nhuận gắn với quy hoạch phát triển của nhà nước, bao gồm:

a. Khu công nghiệp, khu chế xuất, sân bay...”

Hai là, nếu đã chọn quy định theo hướng “các dự án khác được trên 80% người dân có đất thu hồi đồng ý” thì phải bổ sung các yêu cầu sau: “Trên 80% người dân có đất thu hồi và chiếm trên 70% diện tích thu hồi đồng ý” thì sẽ hợp lý hơn.

Vì vậy, cần bổ sung lại nội dung Điều 73 Luật Đất đai năm 2013, sau đó bổ sung vào khoản cuối như sau: “Các dự án này sẽ chuyển qua chế độ nhà nước thu hồi đất như thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh và mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nếu có trên 80% người dân có đất thu hồi đồng ý với điều kiện tổng số diện tích đất có số hộ dân đồng ý chiếm hơn 70% tổng số diện tích đất của dự án đó. Việc thảo luận với tất cả các hộ dân phải được thực hiện công khai, minh bạch và được tiến hành dưới sự giám sát của hội đồng nhân dân và MTTQ Việt Nam cấp xã.”

Bổ sung nguyên tắc theo hướng công khai, minh bạch

Để hạn chế những bất cập, giảm thiểu những khiếu nại, khiếu kiện và vẫn đảm bảo được việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội thì việc sửa đổi dự thảo Luật Đất đai cần phải được tiến hành theo hướng đột phá với những giải pháp như sau:

Một là, bổ sung phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tại Điều 70 dự thảo. Mặt khác cần tách bạch trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và trường hợp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thưc hiện dự án nhưng không thành và phải chuyển sang trường hợp thu hồi đất bắt buộc.

Hai là, cần xác định bồi thường theo nguyên tắc xác định thiệt hại. Tất cả các thiệt hại phải được quy về bồi thường. Hỗ trợ chỉ áp dụng cho những trường hợp không đủ điều kiện bồi thường, đối tượng chính sách có đất bị thu hồi hoặc nguồn tài trợ từ doanh nghiệp thu hồi đất, có thiện ý “hỗ trợ” thêm cho người dân. Mặt khác, cần cụ thể hóa các quy định ràng buộc về thời điểm thực hiện tái định cư. Điều này giúp cơ quan lập pháp và hành pháp đánh giá toàn diện những thiệt hại của người có đất bị thu hồi; từ đó xây dựng và thực thi các quy định công bằng hơn, khách quan hơn, dân chủ hơn. Điều này cũng đúng với yêu cầu của Nghị quyết 18-NQ/TW là “tạo sự bình đẳng hơn giữa các chủ thể sử dụng đất”.

Ba là, bổ sung nguyên tắc “công khai, minh bạch” trong việc xác định giá đất tại Điều 132 dự thảo. Mặt khác, cần phát huy vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và vai trò quyết định của cơ quan tòa án trong việc xác định lại giá đất, bảo đảm việc xác định giá trị thiệt hại của người dân được khách quan, công bằng, tương xứng.