Tái thiết nội đô: Kinh nghiệm quy hoạch của các đô thị lớn thế giới

Thay vì tiếp tục “nhồi” thêm chức năng vào lõi đô thị vốn đã quá tải, các đô thị này chủ động tổ chức lại không gian, phân bổ lại vai trò giữa trung tâm và vùng ven, đồng thời hình thành các cực phát triển mới để chia sẻ áp lực với đô thị trung tâm.

Thực tiễn từ nhiều nước châu Á cho thấy đây là xu hướng mang tính dài hạn, đòi hỏi tầm nhìn chiến lược và lộ trình thực hiện kiên định.

Trung Quốc: Chiến lược “dịch chuyển chức năng”

Trong gần một thập kỷ qua, Bắc Kinh theo đuổi một chiến lược rõ ràng: đưa các chức năng gây áp lực lớn ra khỏi khu trung tâm, từ công nghiệp, kho vận đến một phần dịch vụ công. Đây là một phần quan trọng trong chương trình kiểm soát quy mô dân số và nâng cao chất lượng không gian sống tại Thủ đô Trung Quốc.

Từ năm 2014 đến 2023, Bắc Kinh đã đóng cửa hoặc di dời hơn 3.200 cơ sở sản xuất gây ô nhiễm, đồng thời chuyển đổi, nâng cấp gần 1.000 chợ và trung tâm logistics. Những hoạt động tiêu tốn nhiều mặt bằng, tạo lưu lượng xe tải lớn được yêu cầu rời khỏi nội đô, chuyển sang các khu vực phù hợp hơn tại Hà Bắc và Thiên Tân.

Trường hợp tiêu biểu là Nhà máy thép Thủ Cương, từng là “điểm nóng” ô nhiễm nằm ở vị trí đắc địa phía Tây Bắc Kinh. Toàn bộ hoạt động sản xuất được di dời về Cao Phi Điền (Hà Bắc), còn khu đất cũ được tái thiết thành Công viên Thủ Cương - tổ hợp không gian công cộng và sáng tạo, từng phục vụ một số hạng mục của Thế vận hội Mùa Đông 2022.

Với các chợ đầu mối, Bắc Kinh triển khai nhiều quyết định di dời đồng thời nhằm giảm tình trạng xe hàng đổ dồn vào trung tâm. Những khu chợ lớn như Đại Hồng Môn hay các chợ quanh Sở Thú Bắc Kinh lần lượt chuyển ra vùng ven. Các mặt bằng sau di dời được quy hoạch lại thành khu công nghệ, không gian công cộng và dự án đô thị mới, thay thế cảnh kho bãi và xe tải từng gây áp lực lên khu dân cư.

Ở lĩnh vực y tế và giáo dục, Bắc Kinh không di dời ồ ạt mà lựa chọn mở rộng mạng lưới ra ngoại thành. Các bệnh viện, trường đại học lớn mở cơ sở mới tại các quận xa hơn, đặc biệt là Thông Châu - khu vực được quy hoạch thành trung tâm hành chính mới. Việc bốn cơ quan chủ chốt của thành phố dời trụ sở về Thông Châu từ năm 2019 mang ý nghĩa biểu tượng cho chiến lược này.

Kết quả cho thấy, dân số thường trú tại sáu quận nội đô Bắc Kinh đã giảm khoảng 15%, phản ánh hiệu quả của chính sách dịch chuyển chức năng có lộ trình, thay vì can thiệp hành chính cứng nhắc.

Cùng với Bắc Kinh, thành phố Thượng Hải cũng đã triển khai sáng kiến "One City, Nine Towns" từ năm 2001 nhằm khuyến khích phân tán dân cư và hoạt động đô thị ra các thị trấn phụ cận, thay vì tập trung tuyệt đối vào lõi trung tâm.

Dự án phát triển nhiều “thị trấn chủ đề” quanh đô thị Thượng Hải nhằm tạo các cực dân cư - dịch vụ mới, giảm tải cho khu trung tâm.

Các đô thị kiểu “thị trấn mới” này có thiết kế khác nhau (văn hóa, mô hình đô thị phương Tây…) nhằm thu hút cư dân và doanh nghiệp.

Đây được xem là hướng quy hoạch đa cực tại châu Á, phân bổ chức năng sống - việc làm - dịch vụ ra nhiều điểm trong vùng đô thị mở rộng, giảm áp lực cho lõi đô thị truyền thống.

Singapore: Dịch chuyển cảng biển "giải phóng" quỹ đất trung tâm

Singapore - một đô thị đảo với quỹ đất cực kỳ hạn chế - lại chọn một bước đi táo bạo hơn: di dời toàn bộ hệ thống cảng container khỏi khu trung tâm để tạo dựng không gian phát triển đô thị mới.

Trong nhiều thập kỷ, các bến Tanjong Pagar, Keppel và đảo Brani nằm sát khu thương mại trung tâm, khiến xe container liên tục ra vào, gây áp lực lớn lên giao thông và môi trường đô thị. Nhận thấy mô hình này không còn phù hợp, từ năm 2012, Chính phủ Singapore quyết định hợp nhất toàn bộ hoạt động cảng container về Tuas, phía Tây đảo quốc.

Dự án Tuas Port được triển khai theo 4 giai đoạn, ưu tiên xây dựng năng lực mới trước khi rút hoạt động tại các bến cũ. Giai đoạn đầu gồm 21 cầu cảng nước sâu, dự kiến vận hành đầy đủ vào năm 2027 với công suất khoảng 20 triệu TEU mỗi năm. Khi hoàn tất toàn bộ vào thập niên 2040, Tuas Port sẽ đạt công suất thiết kế 65 triệu TEU, trở thành một trong những siêu cảng container lớn nhất thế giới.

Việc tập trung cảng về một đầu mối không chỉ tối ưu logistics, giảm vận chuyển nội bộ bằng xe tải, mà còn giải phóng khoảng 2.000 ha đất ven biển phía Nam. Khu vực này đang được quy hoạch thành Greater Southern Waterfront - một không gian đô thị thế hệ mới, kết hợp nhà ở, thương mại, công viên và bờ biển công cộng.

Trường hợp Singapore cho thấy, di dời các chức năng “nặng” không chỉ nhằm giảm tải, mà còn là đòn bẩy tạo giá trị đô thị mới nếu được gắn với chiến lược tái phát triển dài hạn.

Nhật Bản: Những điều chỉnh dài hạn, bền bỉ

Khác với Bắc Kinh hay Singapore, Tokyo không theo đuổi các cuộc di dời quy mô lớn trong thời gian ngắn, mà giảm tải trung tâm bằng những điều chỉnh kéo dài nhiều thập kỷ, gắn với từng dự án cụ thể.

Trường hợp nổi bật nhất là di dời chợ đầu mối Tsukiji - trung tâm hải sản lớn nhất Tokyo, nằm sát khu Ginza. Sau nhiều tranh luận, tháng 10/2018, toàn bộ hoạt động bán buôn được chuyển sang chợ Toyosu ở quận Koto. Toyosu được xây dựng như một tổ hợp hiện đại, khép kín, đáp ứng tiêu chuẩn an toàn thực phẩm và tổ chức giao thông nội bộ tốt hơn.

Việc di dời này giúp Tokyo giảm đáng kể lượng xe tải ra vào khu trung tâm mỗi ngày, đồng thời mở ra khả năng tái quy hoạch khu Tsukiji - một trong những khu đất có giá trị cao nhất thành phố.

Song song đó, Tokyo theo đuổi chiến lược dài hạn hơn: đưa các cơ sở nghiên cứu và đào tạo ra ngoài lõi đô thị. Thành phố khoa học Tsukuba là ví dụ điển hình. Từ những năm 1960-1970, hàng chục viện nghiên cứu và trường đại học đã chuyển từ Tokyo về Tsukuba, nơi được quy hoạch đầy đủ hạ tầng, nhà ở và kết nối giao thông thuận tiện.

Cách làm này cho thấy, giảm tải không chỉ là “đẩy” chức năng ra xa, mà là xây dựng các trung tâm mới đủ năng lực để chia sẻ vai trò với đô thị lõi.

Hàn Quốc: Chiến lược đa trung tâm

Hàn Quốc là trường hợp tiêu biểu cho cách tiếp cận giảm tải đô thị lõi thông qua phát triển đa trung tâm, thay vì chỉ tập trung vào các biện pháp giãn dân mang tính tình thế. Trước sức ép ngày càng lớn lên Seoul - nơi tập trung hơn 1/5 dân số cả nước và phần lớn các hoạt động hành chính, kinh tế - Chính phủ Hàn Quốc đã triển khai đồng thời nhiều chiến lược: di dời một phần chức năng trung ương, xây dựng đô thị hành chính mới và phát triển các đô thị vệ tinh quy mô lớn.

Giải pháp mang tính chiến lược nhất của Hàn Quốc là việc hình thành Sejong City, thành phố hành chính mới nằm ở miền trung bán đảo Triều Tiên. Sejong được thành lập chính thức vào năm 2007, với mục tiêu chuyển một phần lớn các cơ quan chính phủ ra khỏi Seoul, qua đó giảm áp lực dân số, giao thông và hạ tầng tại Thủ đô, đồng thời thúc đẩy phát triển cân bằng vùng lãnh thổ.

Từ năm 2012, nhiều bộ và cơ quan trung ương của Hàn Quốc đã lần lượt chuyển trụ sở về Sejong, trong khi Seoul vẫn giữ vai trò thủ đô chính thức và trung tâm ngoại giao. Theo các tài liệu quy hoạch, Sejong được thiết kế như một đô thị hoàn chỉnh, với khu hành chính, khu dân cư, hệ thống giáo dục, y tế và giao thông công cộng đồng bộ, cho phép cán bộ, công chức sinh sống và làm việc ổn định tại chỗ.

Việc Di dời chức năng hành chính để phân tán áp lực đô thị không chỉ giúp giảm mật độ hoạt động tại lõi Seoul, mà còn tạo ra một cực phát triển mới mang tầm quốc gia, chia sẻ vai trò với Thủ đô trong dài hạn.

Song song với Sejong, Hàn Quốc từ sớm đã phát triển một hệ thống đô thị mới (new towns) và đô thị vệ tinh quanh vùng Thủ đô Seoul nhằm phân tán dân cư và việc làm, giải quyết tình trạng quá tải. Ngay từ thập niên 1970–1990, các thành phố như Seongnam và khu đô thị Bundang đã được quy hoạch để tiếp nhận dân cư và hoạt động kinh tế từ Seoul.

Những đô thị này không chỉ đóng vai trò “nơi ở ngủ” cho người lao động, mà được quy hoạch tương đối đầy đủ về việc làm, dịch vụ, giáo dục và giao thông, qua đó giảm nhu cầu di chuyển hàng ngày vào trung tâm Seoul.

Một ví dụ khác cho nỗ lực giảm phụ thuộc vào lõi Seoul là Songdo International Business District, một đô thị mới được xây dựng từ đầu tại Incheon. Songdo được quy hoạch như một trung tâm kinh doanh – dịch vụ – công nghệ, với hạ tầng hiện đại và định hướng trở thành “thành phố thông minh”.

Dù không phải là dự án di dời trực tiếp các hoạt động công nghiệp hay logistics khỏi Seoul, Songdo được kỳ vọng sẽ thu hút doanh nghiệp, nhân lực chất lượng cao và các hoạt động kinh tế mới, qua đó giảm áp lực tập trung vào Thủ đô trong dài hạn.

Theo UN-Habitat - cơ quan của Liên Hợp Quốc chuyên về phát triển đô thị bền vững và quản lý đô thị trên toàn cầu - quy hoạch đô thị cần đi xa hơn các biện pháp hành chính đơn lẻ để trở thành quá trình tích hợp, thúc đẩy phát triển thịnh vượng, bền vững và chất lượng sống cho cư dân đô thị, đặc biệt trong khu vực nội đô cần hồi sinh, cải thiện không gian công cộng và giảm bất bình đẳng về dịch vụ đô thị.

Chuyên gia của World Bank nhấn mạnh rằng sự tham gia của khu vực tư và tầm nhìn dài hạn là yếu tố quyết định tính bền vững của các chương trình tái tạo đô thị, đồng thời không tồn tại “giải pháp chung cho mọi thành phố” mà phải thích ứng theo bối cảnh riêng.

Những định hướng này phù hợp với mục tiêu SDG 11 của Liên Hợp Quốc về xây dựng các thành phố bao trùm, an toàn, phục hồi và bền vững.

Trong bối cảnh nhiều đô thị lớn, trong đó có Hà Nội, đang đứng trước bài toán quá tải nội đô, kinh nghiệm quốc tế cho thấy: di dời hay giãn dân không phải mục tiêu cuối cùng, mà là công cụ để tái thiết đô thị theo hướng bền vững hơn, nếu được đặt trong một chiến lược quy hoạch tổng thể, nhất quán và nhân văn.