Cái khó của NHNN trong xử lý các TCTD yếu kém

Xử lý ngân hàng yếu kém hiện nay đang là nút thắt quan trọng bậc nhất trong tiến trình cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD) gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016 - 2020. Trong một dự thảo báo cáo mới đây của Ngân hàng Nhà nước (NHNN), việc các TCTD lâm vào tình trạng yếu kém trong thời gian qua là có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan.

Nguyên nhân quan trọng đầu tiên, theo NHNN, là do năng lực quản trị và kiểm soát rủi ro của các TCTD còn nhiều bất cập so với quy mô, tốc độ tăng trưởng, mức độ tăng trưởng, mức độ và yêu cầu về quản trị rủi ro trong hoạt động.

Còn nguyên nhân quan trọng thứ hai, là xuất phát từ tình trạng sở hữu chéo, tình trạng cổ đông/nhóm cổ đông lớn thao túng ngân hàng. NHNN đánh giá, trên thực tiễn, rất khó phát hiện và kiểm soát đối với trường hợp cố tình sở hữu hộ hoặc sở hữu che giấu qua nhiều chủ thể.

Thống kê từ NHNN cho thấy, trong giai đoạn 2011 – 2015, số cặp TCTD sở hữu chéo trực tiếp lẫn nhau đã giảm từ 7 cặp xuống 3 cặp; sở hữu cổ phần trực tiếp lẫn nhau giữa ngân hàng và doanh nghiệp giảm từ 56 cặp xuống 4 cặp. Tuy vậy, một số TCTD vẫn còn tình trạng cổ đông là tổ chức sở hữu trên 15% vốn điều lệ, cổ đông và người có liên quan sở hữu trên 20% vốn điều lệ của TCTD, trong đó tỷ lệ sở hữu lớn chủ yếu tại một số doanh nghiệp nhà nước chưa khắc phục xong

Việc xử lý các TCTD yếu kém dưới hình thức cơ cấu lại hoặc kiểm soát đặc biệt, mặc dù đạt được một số kết quả bước đầu, song theo NHNN, vẫn còn tồn tại nhiều khó khăn, bất cập, đặc biệt là trong khuôn khổ pháp lý.

Những thiếu thốn pháp lý

Cái khó đầu tiên về khuôn khổ pháp lý, cụ thể, có thể kể đến quy định về áp dụng kiểm soát đặc biệt.

Tại Khoản 3 Điều 146 Luật các TCTD 2010 có quy định về 5 trường hợp xem xét đặt TCTD vào kiểm soát đặc biệt, bao gồm: có nguy cơ mất khả năng chi trả; nợ không có khả năng thu hồi có nguy cơ dẫn đến mất khả năng thanh toán; khi số lỗ lũy kế của TCTD lớn hơn 50% giá trị thực của vốn điều lệ và các quỹ dự trữ; hai năm liên tục bị xếp loại yếu kém theo quy định của NHNN; không duy trì được tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu (CAR) quy định trong thời hạn một năm liên tục hoặc CAR thấp hơn 4% trong thời hạn 6 tháng liên tục.

NHNN nhận định, thực tế cho thấy quy định trên của Luật các TCTD 2010 còn thiếu quy định về trường hợp TCTD mất vốn lớn do nguyên nhân chủ quan khác không liên quan đến hoạt động kinh doanh của TCTD, chưa quy định rõ việc tiến hành ngay thủ tục phá sản TCTD mà không cần thực hiện kiểm soát đặc biệt đối với TCTD yếu kém không thể và không cần phục hồi...

NHNN muốn tiến hành ngay thủ tục phá sản TCTD mà không cần thực hiện kiểm soát đặc biệt đối với TCTD yếu kém không thể và không cần phục hồi (ảnh minh họa)

Rõ ràng, NHNN vì không muốn phải bơm thêm tiền mà nhiều khả năng là vô ích vào các TCTD yếu kém không thể và không cần phục hồi, nên mới đề xuất quy định rõ về việc tiến hành ngay thủ tục phá sản TCTD mà không cần thực hiện kiểm soát đặc biệt đối với các TCTD này.

Thế nhưng với quy định hiện nay, một khi rơi vào 1 trong 5 trường hợp như đã đề cập phía trên, NHNN gần như chắc chắn sẽ phải đưa TCTD đó vào diện kiểm soát đặc biệt. Lúc này, theo quy trình, nếu muốn cho phá sản TCTD, trước tiên, NHNN buộc phải tiến hành chấm dứt kiểm soát đặc biệt. Và với động thái này, dù biết trước là khả năng cao TCTD đó không thể và không cần phục hồi, nhưng NHNN nhiều khả năng sẽ vẫn phải bơm thêm tiền.

Lý do là bởi, theo Khoản 1 Điều 152 Luật các TCTD 2010, NHNN chỉ được chấm dứt kiểm soát đặc biệt trong 3 trường hợp. Trường hợp đầu tiên là hoạt động của TCTD trở lại bình thường. Tiếp đến là trong quá trình kiểm soát đặc biệt, TCTD được sáp nhập, hợp nhất vào một tổ chức tín dụng khác. Tất nhiên, chấm dứt kiểm soát đặc biệt theo 2 trường hợp này sẽ không thể dẫn đến tiến trình phá sản TCTD.

Trường hợp thứ ba, theo quy định chấm dứt kiểm soát đặc biệt, là TCTD không khôi phục được khả năng thanh toán. Như vậy, muốn biết được TCTD có khôi phục được khả năng thanh toán hay không, NHNN nhiều khả năng vẫn sẽ phải bơm thêm tiền để "thử" trong một thời gian, sau đó mới có bằng chứng đưa ra kết luận. Tiếp đến mới có thể chấm dứt kiểm soát đặc biệt và tiến hành phá sản TCTD.

Cái khó thứ hai, có thể kể đến quy định về cho vay tái cấp vốn, cho vay đặc biệt.

Cụ thể, Điều 11 Luật NHNN 2010 quy định, tái cấp vốn là hình thức cấp tín dụng của Ngân hàng Nhà nước nhằm cung ứng vốn ngắn hạn và phương tiện thanh toán cho tổ chức tín dụng.

NHNN đánh giá, trong điều kiện ngân sách nhà nước không có nguồn lực dành cho việc tái cơ cấu TCTD yếu kém, quy định trên đã cản trở việc hỗ trợ vốn dài hạn của NHNN cho TCTD yếu kém thông qua công cụ tái cấp vốn. NHNN cho biết thêm, trên thực tế, để áp dụng biện pháp phục hồi, NHNN đã thực hiện tái cấp vốn ngắn hạn và xem xét cho gia hạn theo quy định.

Quy định tái cấp vốn hiện nay đang cản trở việc hỗ trợ vốn dài hạn của NHNN cho các TCTD yếu kém thông qua công cụ tái cấp vốn (ảnh minh họa)

Thêm vào đó, theo Điều 151 Luật các TCTD 2010, NHNN chỉ được cho vay đặc biệt đối với các TCTD lâm vào tình trạng mất khả năng chi trả, đe dọa sự ổn định của hệ thống các tổ chức tín dụng, hoặc có nguy cơ mất khả năng chi trả do các sự cố nghiêm trọng khác. Trên cơ sở đó, NHNN nhận định, Luật các TCTD hiện hành chưa có quy định cho vay đặc biệt để hỗ trợ nguồn vốn dài hạn để phục hồi TCTD yếu kém.

Xin nói thêm, nếu chiếu theo Điều 151 phía trên, không phải TCTD yếu kém nào cũng được cho vay đặc biệt, thậm chí kể cả khi TCTD đó đã rơi vào diện kiểm soát đặc biệt. Nếu được phép mở rộng phạm vi các khoản cho vay đặc biệt, và các ngân hàng hỗ trợ được chỉ định cho vay đặc biệt, thì gánh nặng với các ngân hàng hỗ trợ sẽ nhẹ hơn đáng kể, bởi các khoản cho vay đặc biệt được ưu tiên hoàn trả trước tiên trong trường hợp TCTD phá sản, sau mới đến tiền gửi người dân.

Ngoài ra, theo NHNN, nhiều nội dung khác liên quan đến quá trình kiểm soát đặc biệt TCTD cũng chưa hoàn thiện, chưa đầy đủ, đặc biệt là quy định về thẩm quyền của NHNN khi xử lý TCTD yếu kém.

NHNN nhận định, Luật các TCTD 2010 đã có quy định cụ thể về việc NHNN có quyền trực tiếp mua cổ phần bắt buộc và giao Thủ tướng Chính phủ quy định về việc mua cổ phần bắt buộc của NHNN. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện quy định này còn có nhiều ý kiến chưa đồng thuận, dẫn đến khó khăn lớn cho NHNN triển khai thực hiện.

Thêm nữa, Luật các TCTD 2010 đã có quy định giao quyền cho NHNN thực hiện sáp nhập, hợp nhất bắt buộc đối với TCTD bị kiểm soát đặc biệt khi chủ sở hữu không tăng được vốn, tuy nhiên, luật chưa có các quy định cụ thể để NHNN thực hiện quyền này.

Khó trong cơ chế phục hồi TCTD yếu kém

Tiến trình phục hồi và cơ cấu lại các ngân hàng yếu kém, theo đánh giá của NHNN, là chưa giải quyết hiệu quả được những vấn đề căn bản. Chẳng hạn như quy mô nợ xấu và tài sản không sinh lời của các ngân hàng này hiện rất lớn; việc xử lý nợ xấu, thu hồi tài sản không sinh lời rất khó khăn, chưa đạt được kết quả đáng kể.

Nguyên nhân của tồn tại này, theo NHNN, là do chưa có các quy định pháp luật cụ thể và toàn diện để thực hiện các biện pháp phục hồi, củng cố tổ chức và hoạt động phù hợp với đặc thù của ngân hàng yếu kém nói chung, ngân hàng mua bắt buộc nói riêng.

Cơ chế phục hồi TCTD yếu kém hiện còn thiếu nhiều quy định cụ thể quan trọng (ảnh minh họa)

Thực tế hiện nay, các TCTD yếu kém nói chung và các ngân hàng mua bắt buộc nói riêng không thể đáp ứng các quy định về an toàn hoạt động và không đủ điều kiện đáp ứng về giới hạn cấp tín dụng, điều kiện huy động vốn, ... để triển khai một số hoạt động kinh doanh như một TCTD bình thường do thực trạng tài chính yếu kém.

Thế nhưng, Luật các TCTD 2010 lại chưa có các quy định cụ thể về nhiều nội dung cấp thiết, chẳng hạn như quy định về điều chỉnh hoạt động kinh doanh của TCTD đang bị kiểm soát đặc biệt, quy định về điều chỉnh quan hệ cho vay, gửi tiền, mua bán nợ... giữa TCTD bị kiểm soát đặc biệt với TCTD khác. Điều này gây khó khăn cho việc áp dụng các biện pháp phục hồi, nhất là việc áp dụng các biện pháp hỗ trợ từ các TCTD khác cho TCTD bị kiểm soát đặc biệt.

Thêm nữa, theo Điều 140 Luật các TCTD 2010, TCTD chỉ được mua, đầu tư vào tài sản cố định phục vụ trực tiếp cho hoạt động không quá 50% vốn điều lệ và quỹ dự trữ bổ sung vốn điều lệ. Như vậy, đối với các TCTD bị âm vốn điều lệ hoặc vốn điều lệ quá thấp, gần như không thể đầu tư gì thêm dù cho có được hỗ trợ về vốn.

NHNN cũng đánh giá thêm, việc xử lý tài sản đảm bảo để thu hồi nợ của các ngân hàng mua bắt buộc là hết sức khó khăn, chưa nhận được sự quan tâm đúng mức của các cơ quan có thẩm quyền. Ngoài ra, dù vai trò của các ngân hàng hỗ trợ là rất quan trọng nhưng hiện chưa có quy định pháp luật quy định cụ thể và đầy đủ về quyền và trách nhiệm của ngân hàng hỗ trợ.