Nhìn lại tiến trình lịch sử của việc hình thành Luật Đầu tư nước ngoài

Đầu năm 1977, trong một buổi làm việc tại văn phòng Thủ tướng, Phó Thủ tướng Chính phủ Đặng Việt Châu đã truyền đạt chủ trương soạn thảo một văn bản pháp luật tạo điều kiện và cơ sở pháp lý cho người nước ngoài đầu tư vào Việt Nam, trực tiếp làm ăn, kinh doanh tại Việt Nam.

Phó Thủ tướng cũng thông báo quyết định thành lập Tổ soạn thảo văn bản gồm các ông Trịnh Văn Bính (Bộ Tài chính), GS. Nguyễn Ngọc Minh (Viện Luật học - Uỷ ban Khoa học xã hội Việt Nam), ông Lê Kim Chung (Bộ Ngoại giao) và tôi (Bộ Ngoại thương) và giao cho tôi trách nhiệm soạn thảo dự thảo văn bản trình Thủ tướng.

Được sự quan tâm của Thủ tướng Chính phủ và sự chỉ đạo chặt chẽ của Phó Thủ tướng Đặng Việt Châu, Tổ biên soạn Điều lệ ĐTNN đã hoàn thành dự thảo trong hai tháng. Ngày 19/4/1977, Thủ tướng Phạm Văn Đồng ký NĐ số 115-CP ban hành Điều lệ ĐTNN (gọi tắt là Điều lệ Đầu tư năm 1977). 

Đây là văn kiện đầu tiên của Nhà nước Việt Nam về đầu tư trực tiếp nước ngoài, mở ra một trang mới trong lịch sử kinh tế đối ngoại nước ta, theo hướng đa phương hóa, đa dạng hóa hoạt động kinh tế đối ngoại.

Bình luận Điều lệ Đầu tư năm 1977, City Bank viết: "Người Việt Nam đã bày tỏ một mức độ khá thực dụng khi đưa ra Bản Điều lệ ĐTNN có thể xem là không thông thường mà Chính phủ một nước Xã hội chủ nghĩa đã công bố".

Trong khuôn khổ Điều lệ Đầu tư năm 1977, các công ty dầu khí CHLB Đức, Italia, Canada được Chính phủ Việt Nam cấp giấy phép đầu tư thăm dò, khai thác dầu khí tại một số khu vực ở thềm lục địa miền Nam Việt Nam. 

Giáo sư Lưu Văn Đạt là người đã tham gia sâu vào quá trình xây dựng Luật đầu tư nước ngoài 1987. Ảnh: Tư liệu

Tuy nhiên, do điều kiện quốc tế những năm cuối thập niên 70, đầu thập niên 80 của thế kỷ XX chưa thuận lợi cho việc mở rộng và phát triển quan hệ kinh tế giữa Việt Nam với các nước ngoài khối xã hội chủ nghĩa, Điều lệ Đầu tư năm 1977 đã không đem lại kết quả mong muốn.

Năm 1984, Bộ Chính trị Trung ương Đảng quyết định bổ sung và hoàn thiện Điều lệ Đầu tư 1977, tiến tới xây dựng Luật Đầu tư hoàn chỉnh (NQ số 19/BCP ngày 17/7/1984). Thực hiện chủ trương trên, Hội nghị ngày 01/12/1984 do Phó Chủ tịch HĐBT Trần Quỳnh chủ trì đã bàn về dự án Luật Đầu tư. 

Tham gia Hội nghị có lãnh đạo, chuyên gia kinh tế và pháp luật của Bộ Ngoại giao, Bộ Ngoại thương, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Lao động, Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước, Tổng cục Hải quan. 

Tại hội nghị, ông Bùi Xuân Nhật, đại diện Bộ Ngoại giao trình bày dự thảo Luật ĐTNN do Tiểu ban Tổng hợp kinh tế đối ngoại Bộ Ngoại giao soạn thảo. Hội nghị về cơ bản nhất trí với dự thảo đó và đề nghị tổ chức Tiểu ban nghiên cứu Luật Đầu tư do một Phó Chủ tịch HĐBT chỉ đạo và gồm đại diện và chuyên gia các Bộ và cơ quan hữu quan.

Tiếp đó, Chủ tịch HĐBT đã quyết định thành lập Tiểu ban nghiên cứu Luật Đầu tư (dưới đây gọi tắt là Tiểu ban) gồm đại diện Văn phòng Quốc hội, Văn phòng HĐBT, Bộ Ngoại giao, Bộ Ngoại thương, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước, Uỷ ban Khoa học và Kĩ thuật Nhà nước, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Lao động, Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, Tổng cục hải quan. 

Tôi được cử làm Trưởng Tiểu ban, các đồng chí Nguyễn Chữ (Văn phòng HĐBT) và Bùi Xuân Nhật (Bộ Ngoại giao) là thường trực Tiểu ban. Ban Kinh tế Trung ương Đảng, Uỷ ban Quan hệ đối ngoại Chính phủ sau đó cũng cử chuyên gia tham gia Tiểu ban.

Trong quá trình nghiên cứu và soạn thảo Luật Đầu tư, Tiểu ban được Phó Chủ tịch HĐBT Trần Quỳnh và Phó Chủ tịch HĐBT Nguyễn Cơ Thạch trực tiếp chỉ đạo. Tiểu ban cũng được sự hỗ trợ tận tình của Uỷ ban Kinh tế đối ngoại, đặc biệt của Bộ trưởng Võ Đông Giang và của lãnh đạo nhiều cơ quan Nhà nước. Văn phòng HĐBT (đồng chí Nguyễn Văn Ích, đồng chí Nguyễn Nhạc, đồng chí Nguyễn Xuân Trúc...) Bộ Ngoại thương, Viện Kinh tế đối ngoại (Bộ Ngoại thương) đã tạo những điều kiện cần thiết cho mọi hoạt động của Tiểu ban.

Tiểu ban đã tranh thủ được sự giúp đỡ của một số tổ chức quốc tế như Hội đồng kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (LHQ), Vụ Pháp luật Ban thư ký LHQ và nhiều chuyên gia pháp luật, kinh tế, kỹ thuật nước ngoài, trong đó có những chuyên gia có tầm cỡ quốc tế như ông Ganessan (Ấn Độ), tiến sĩ Strunck (CHLB Đức),...

Dự thảo Luật Đầu tư được hoàn thành đầu năm 1986 và được HĐBT thông qua trong một phiên họp tháng 03/1986 do Phó Thủ tướng thường trực Tố Hữu chủ trì. Nhằm hoàn thiện dự thảo trình Quốc hội, Tiểu ban được phép gửi dự thảo cho các chuyên gia LHQ để đồng thời tiếp xúc với các nhà kinh doanh và nhà bác nước ngoài để tham gia ý kiến về nội dung của dự thảo.

Bộ Chính trị Trung ương Đảng đã cho ý kiến về Luật Đầu tư trong phiên họp ngày 10/9/1987. Sau đó, Uỷ ban Quan hệ Kinh tế đối ngoại được Hội đồng Bộ trưởng giao nhiệm vụ hoàn thiện dự thảo để trình Hội đồng Nhà nước.

Dự thảo Luật Đầu tư được trình Quốc hội khóa VIII, kỳ họp thứ hai. Sau khi nghe Bộ trưởng Chủ nhiệm Uỷ ban Quan hệ kinh tế đối ngoại Võ Đông Giang, đại diện Chính phủ, trình bày dự thảo. Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.

Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987 ngay sau khi được công bố đã được dư luận trong nước và ngoài nước, đặc biệt giới kinh doanh hoan nghênh và hưởng ứng, nhanh chóng đi vào cuộc sống và thu được kết quả quan trọng trong thời gian 1986-1995.

Nhìn lại việc hình thành Luật ĐTNN năm 1987, có thể coi đây là một bước ngoặt lớn về tư tưởng kinh tế trong lịch sử Việt Nam thời hiện đại vì nó tạo ra nền tảng pháp lý cho việc hợp tác với nước ngoài, một vấn đề quá mới mẻ vào thời điểm đó.

Phải khẳng định là từ năm 1977, các cấp lãnh đạo cao nhất của Đảng và Nhà nước đã nhận thức được tầm quan trọng của việc hợp tác với nước ngoài. Trong đó, phải kể đến vai trò của Phó Thủ tướng Đặng Việt Châu, người có ý tưởng đầu tiên về việc đưa ra một văn bản pháp luật quy định về đầu tư của nhà ĐTNN. 

Giới chuyên gia như chúng tôi cũng đã đề xuất và nêu rõ tầm quan trọng của việc phải mở rộng quan hệ kinh tế với nước ngoài và phải cụ thể hóa chủ trương đó qua việc ban hành một văn bản pháp luật.

Tuy vậy trong bối cảnh Việt Nam vừa thắng trận, nên có tư tưởng chủ quan, nghĩ rằng chúng ta là một nước hấp dẫn đối với các nhà ĐTNN, đánh giá mình quá cao, có vị thế lớn, do đó, đã đề ra các điều kiện quá cao trong việc thu hút FDI. Đó là lý do tại sao chưa thành công.

Năm 1986 bắt đầu thời kỳ đổi mới và hội nhập, nhưng vẫn chưa có chủ trương mở rộng quyền kinh doanh cho doanh nghiệp tư nhân, nên sự "vênh" về thực tiễn mở cửa cho nước ngoài thì thái độ đối với tư nhân trong nước ra sao. Quy định Hiến pháp năm 1980 Nhà nước giữ độc quyền ngoại thương và kinh tế đối ngoại. Do vậy, nếu ban hành luật cho phép ĐTNN thì văn bản đó chắc chắn là vi hiến.

Về quan điểm và nhận thức, có người cho rằng, nếu thu hút FDI thì nhà ĐTNN sẽ chi phối hết nền kinh tế Việt Nam. Tại cuộc họp Bộ Chính trị để bàn về ban hành Luật ĐTNN, tôi được trình bày sơ bộ các nội dung của Dự thảo luật, một vị lãnh đạo cấp cao nói rằng không thể cho phép doanh nghiệp nước ngoài thành lập công ty 100% vốn trên đất Việt Nam. 

Tôi và nhiều người khác đã cố gắng để bảo vệ quan điểm của mình, nhấn mạnh rằng nếu không có quy định đó thì luật coi như đã thất bại. Làm sao có thể thuyết phục được nhà ĐTNN nếu không cho họ được áp dụng hình thức 100% vốn nước ngoài. Lấy gì để đảm bảo họ sẽ vào nếu chỉ cho phép họ liên doanh và tỉ lệ luôn nhỏ hơn 49%. May mắn thay, Bộ Chính trị đã đồng ý về nội dung đó.

Qua được "cửa" này, khi ra Chính phủ và Quốc hội đều thuận lợi. Tuy vậy, rất lo là nhỡ có một đại biểu Quốc hội nào nói về vấn đề vi hiến nên đã chuẩn bị cho tình huống này. Hiến pháp 1980 có một điều khoản đại ý nếu một đạo luật được 2/3 số đại biểu quốc hội đồng ý thì cho dù không phù hợp với Hiến pháp vẫn có hiệu lực thi hành.

Mười năm sau, vào năm 1997, mở cửa hay không mở cửa vẫn là hai luồng tư tưởng đối chọi nhau. Trong các cuộc hội nghị, hội thảo trước năm 2000, luôn luôn có những tranh cãi gay gắt xung quanh câu chuyện này.

Thời kỳ đó, vị thế của Lênin rất cao, ai biết khéo léo viện dẫn Lênin thì phát biểu của mình rất có trọng lượng. Tôi chứng minh Lênin là người mở cửa cho ĐTNN, rằng "ta cho họ (tư bản nước ngoài) vào thì mười phần lợi họ được chín phần ta cũng còn được một phần, chứ nếu không thì ta cũng chẳng được gì". Tôi viện dẫn câu này và nói đấy các anh xem từ những năm 1920 mà Lênin đã nói vậy rồi chứ có phải bây giờ chúng ta mới nói đâu.

Lực cản lớn nhất là lực cản tư duy, lực cản nhận thức. Những lực cản này, sau đó tiếp tục hạn chế rất nhiều đối với việc thu hút đầu tư. Chính sách đối với kinh tế tư nhân nói chung của chúng ta chuyển biến rất chậm, cho nên thái độ đối với ĐTNN cũng vậy. 

Lúc đó, ngay trong Bộ Chính trị, khác biệt về quan điểm là rất lớn. Có những ý kiến nói đại ý, mình hy sinh xương máu để giành độc lập chủ quyền như thế rồi, bây giờ lại mở cửa cho người ta, thế có phải là bao nhiêu công lao đổ sông đổ biển hết à! 

Cho nên lại phải thuyết phục, rằng quân đội là ta, chính quyền là ta, tư sản vào thì tài sản của họ ở trên đất ta, vậy thì ta vẫn là người quản lý. Phải dùng lập luận đó chúng tôi mới có thể vượt qua được các cuộc tranh luận nảy lửa.

Mỗi đạo luật đều có vài điều khoản cốt lõi, không có thì coi như không còn ý nghĩa. Với Luật ĐTNN 1987, điều khoản cho phép nhà ĐTNN thành lập doanh nghiệp 100% vốn là cốt lõi. Điều khoản này thay cho cam kết rằng Việt Nam coi trọng vấn đề lợi ích của nhà đầu tư, bởi vì đơn giản là nếu không khẳng định được điều đó thì không thể thu hút nhà đầu tư, người ta sẽ chọn các quốc gia khác hấp dẫn hơn, cuộc cạnh tranh giành lấy nguồn vốn FDI trong khu vực đã được khởi động.

Luật Đầu tư năm 1987 là một luật mang nặng tính bảo hộ doanh nghiệp trong nước. Nhưng thực tế là các doanh nghiệp của chúng ta lúc đó còn yếu quá, không thể không có những biện pháp bảo vệ. Như vậy mới có chuyện ban hành hai Luật Đầu tư, bây giờ mới thống nhất được. Nhưng cái này cũng có lý do khách quan. Nhà ĐTNN chỉ đến Việt Nam vì lợi nhuận chứ không phải để xây dựng đất nước Việt Nam. Đó cũng là thông lệ và là điều mà nhà ĐTNN chấp nhận được.

Luật ĐTNN năm 1987 đánh dấu một bước ngoặt trong lịch sử tư tưởng của Việt Nam nói chung, lịch sử tư tưởng kinh tế Việt Nam nói riêng. Bây giờ, khi mà hầu như ai cũng thấy được vai trò vô cùng quan trọng của ĐTNN đối với phát triển kinh tế, thì cần trân trọng ghi nhận sự đóng góp của những người ủng hộ mở cửa từ 30 năm trước.