Giàu nghèo vì đất

Trong phát biểu khai mạc Hội nghị Trung ương vào tháng 5 năm 2022, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng trăn trở: “Nhiều người giàu lên nhờ đất, nhưng cũng có không ít người nghèo đi vì đất, bị đi tù cũng vì đất, mất cả tình nghĩa cha con, anh em, đồng chí cũng vì đất...”

Cũng trong bài phát biểu, người đứng đầu Đảng đề nghị Trung ương thảo luận về hàng loạt câu hỏi: Vì sao nguồn lực đất đai chưa được phát huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội? Vì sao việc sử dụng đất còn lãng phí, hiệu quả thấp; tệ tham nhũng, tiêu cực liên quan đến đất đai chậm được đẩy lùi, thậm chí gia tăng? Vì sao khiếu nại, tố cáo lĩnh vực đất đai vẫn còn nhiều và phức tạp?

Trên cơ sở những câu hỏi đó và kết quả thảo luận, Trung ương đã ban hành Nghị quyết 18-NQ/TW của Đảng về hoàn thiện thể chế, chính sách quản lý, sử dụng đất. Đây là căn cứ chủ đạo để xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi) - nhiệm vụ đã cơ bản hoàn thành vào ngày 18/01 vừa qua, khi Quốc hội chính thức biểu quyết thông qua Luật Đất đai 2024.

Trên cơ sở nhìn nhận kết quả 10 năm thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 16/6/2012, Nghị quyết 18 đã đặt ra mục tiêu tổng quát: “Hoàn thiện thể chế, chính sách về quản lý và sử dụng đất... Nguồn lực đất đai được quản lý, khai thác, sử dụng bảo đảm tiết kiệm, bền vững, hiệu quả cao nhất; đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa công bằng và ổn định xã hội; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu; tạo động lực để nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao. Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất, trở thành kênh phân bổ đất đai hợp lý, công bằng, hiệu quả.”

Vậy Luật Đất đai 2024 đã thể chế hóa Nghị quyết 18 như thế nào, liệu nó đã đáp ứng yêu cầu hoàn thiện thể chế, chính sách về quản lý, sử dụng đất, tạo động lực để nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao hay chưa?

Dư địa cho tăng trưởng…

Đi từ chủ trương phân bổ nguồn lực đất đai hợp lý, công bằng, hiệu quả thông qua cơ chế thị trường, Nghị quyết 18 nhấn mạnh: “Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất”.

Theo đó, Điều 124 Luật Đất đai 2024 đã quy định cụ thể các trường hợp giao đất, cho thuê đất trực tiếp không qua đấu giá, đấu thầu gồm: giao đất không thu tiền sử dụng đất; giao đất được miễn tiền sử dụng đất; dự án nhà ở xã hội, giao đất ở cho giáo viên, nhân viên y tế công tác tại các xã biên giới, hải đảo thuộc vùng có điều kiện khó khăn... Đây đều là các trường hợp sử dụng đất có giá trị thương mại không cao, chủ yếu phục vụ an sinh xã hội.

Ngoài các trường hợp trên thì Luật quy định phải đấu giá, đấu thầu. Việc đẩy mạnh và gần như triệt để giao đất thông qua đấu giá, đấu thầu là thách thức lớn với các doanh nghiệp vừa và nhỏ, doanh nghiệp mới gia nhập thị trường. Bởi vậy có không ít doanh nghiệp băn khoăn, lo ngại.

Nhưng suy cho cùng, việc tăng cường áp dụng phương thức cạnh tranh sẽ góp phần minh bạch hóa thị trường, hạn chế các trường hợp “doanh nghiệp sân sau”. Việc đấu giá, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư luôn đề ra yêu cầu rất chặt chẽ với các nhà đầu tư tham gia. Doanh nghiệp phải có nguồn lực tài chính rất mạnh cũng như năng lực kỹ thuật, năng lực kinh nghiệm cao; đặc biệt phải có năng lực “thật” thông qua các dự án đã hoàn thành. Đây lại là cơ hội tốt để “thanh lọc” thị trường, các doanh nghiệp nhỏ buộc phải liên kết hình thành các doanh nghiệp lớn theo mô hình tập đoàn để tăng khả năng cạnh tranh. Thị trường bởi vậy sẽ phát triển theo chiều sâu, tiến tới chuyên nghiệp.

Điều đáng lưu ý Luật Đất đai 2024 là việc thu hồi đất để thực hiện các dự án nhà ở thương mại thông qua cơ chế đấu giá, đấu thầu chỉ áp dụng cho các dự án quy mô lớn, đồng bộ hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội (có đủ điện, đường, trường, trạm…) Quy định này về cơ bản sẽ tạo động lực phát triển kinh tế, thúc đẩy gia tăng tỷ lệ đô thị hóa; nhưng không áp dụng cho các dự án nhỏ lẻ, manh mún mà tập trung những dự án khu đô thị quy mô lớn, đồng bộ hạ tầng, theo mô hình hiện đại, tạo động lực phát triển cho cả vùng, cả khu vực gắn với cơ hội việc làm và các tiện ích cho cư dân trong và ngoài khu đô thị.

Bên cạnh đó, một luồng ý kiến lo ngại mặt trái của việc đấu giá, đấu thầu có thể khiến giá đất tăng, kéo theo tăng giá BĐS, vượt quá khả năng chi trả của người dân. Tuy nhiên cần nhìn nhận rằng trong một nền kinh tế thị trường, giá cả hàng hóa do rất nhiều yếu tố tác động, không thể không xét đến yếu tố đầu cơ, yếu tố lợi nhuận của người có tài sản đưa vào giao dịch.

Đối nghịch với hiệu ứng tăng giá do đấu giá, đấu thầu, có 2 yếu tố có thể kéo giảm giá thành BĐS. Thứ nhất, Nhà nước sẽ triển khai các giải pháp hữu hiệu để chống đầu cơ, đặc biệt là việc đánh thuế BĐS đang được nghiên cứu (hướng đến áp dụng “mức thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang” theo Nghị quyết 18). Điều này sẽ dẫn đến yếu tố đầu cơ bị giảm thiểu cho đến triệt tiêu, chỉ còn nhu cầu thực. Thứ hai, việc sửa đổi Luật Đất đai đồng bộ với các luật liên quan sẽ giúp hành lang pháp lý đủ rõ ràng, minh bạch, các dự án được khơi thông tạo ra nguồn cung dồi dào, cán cân “cung - cầu” được cân bằng.

Một cách tự nhiên, người có BĐS sẽ phải giảm lợi nhuận kỳ vọng cấu thành trong giá sản phẩm. Hệ quả là giá BĐS sẽ giảm, chấm dứt hiện tượng “bong bóng”, sốt giá... như thời gian qua.

Một vấn đề lớn cũng được quan tâm là Luật Đất đai 2024 đã mở rộng các trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm, giới hạn thuê đất trả tiền một lần. Luật đã giới hạn chỉ có 3 nhóm trường hợp được thuê đất trả tiền một lần. Nhóm 1 là các dự án sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản... Nhóm 2 là các dự án đầu tư hạ tầng khu công nghiệp, cụm công nghiệp... Nhóm 3 là các dự án xây dựng công trình công cộng để kinh doanh; sử dụng đất thương mại dịch vụ cho hoạt động du lịch, kinh doanh văn phòng.

Các dự án sản xuất, kinh doanh còn lại sẽ buộc phải thuê đất trả dần từng năm (được ổn định đơn giá cho mỗi chu kỳ 5 năm). Đây là một chủ trương đúng đắn và phù hợp với bản chất của đất thương mại, dịch vụ (hay bất kỳ loại đất sản xuất, kinh doanh nào): một tư liệu sản xuất quan trọng.

Việc đất thương mại, dịch vụ cơ bản phải chuyển sang thuê đất trả tiền hàng năm sẽ giúp chấm dứt hiện tượng “găm giữ đất” để chờ tăng giá rồi bán như thời gian qua. Người thuê đất trả tiền hàng năm không được “bán” đất, chỉ được bán hoặc cho thuê tài sản trên đất sau khi đã hoàn thành xây dựng. Như vậy, Luật buộc người sử dụng đất thương mại, dịch vụ phải sớm đưa đất vào sử dụng.

Các doanh nghiệp khi không phải nộp “một cục” tiền thuê đất sẽ để dành nguồn tiền đầu tư vào tạo lập tài sản trên đất. Yếu tố “đầu cơ” sẽ bị giảm thiểu, thị trường sẽ chỉ gồm các doanh nghiệp có nhu cầu thực, có thế mạnh, năng lực, kinh nghiệm để triển khai dự án, sử dụng đất hiệu quả, buộc đất đai phải sinh lời.

Bên cạnh những đổi mới trong sử dụng đất ở, đất phi nông nghiệp, một chính sách mới cũng rất được kỳ vọng là mở rộng đối tượng và mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp.

Điều 177 Luật đã mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp của cá nhân lên gấp 15 lần hạn mức giao đất (tăng gấp 1,5 lần hiện nay). Với hạn mức giao đất trồng cây hàng năm là không quá 3ha tại các tỉnh khu vực Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Cửu Long; không quá 2ha với tỉnh khác, một cá nhân có thể nhận chuyển nhượng tối đa 45ha đất trồng cây hàng năm (gồm đất trồng lúa) tại khu vực Đồng bằng sông Cửu Long; quy mô đủ lớn để yên tâm đầu tư vào sản xuất, áp dụng khoa học, công nghệ trong sản xuất hàng hóa, nâng cao hiệu quả sử dụng đất.

“Mở rộng hạn điền”, tức hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của cá nhân mới là một vế; vế còn lại là mở rộng đối tượng được sử dụng đất nông nghiệp, trong đó có đất trồng lúa. Luật đã “mở cửa” cho những cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp và các tổ chức kinh tế cũng được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa - chính sách lần đầu xuất hiện trong Luật Đất đai (tất nhiên gắn với các điều kiện, thủ tục cụ thể nhằm kiểm soát nguy cơ “địa chủ mới”).

Hiện nay đất trồng lúa đang được sử dụng phung phí, kém hiệu quả do quy mô nhỏ lẻ, manh mún. Cũng thửa đất ấy nhưng khi được giao cho người có năng lực tài chính, có khả năng áp dụng khoa học công nghệ, sẽ đẩy mạnh hiệu quả sản xuất. Sự lo ngại về việc doanh nghiệp gom đất rồi chuyển sang mục đích phi nông nghiệp sẽ được kiểm soát thông qua các công cụ về quy hoạch, chủ trương đầu tư… Doanh nghiệp không dễ dàng để gom đất lúa giá rẻ và chuyển sang loại đất có giá trị cao hơn nhằm kiếm lời.

 “Mở rộng hạn điền” và mở rộng đối tượng sử dụng đất trồng lúa do vậy là một tư duy đúng đắn để đẩy mạnh chuyên môn hóa sản xuất nông nghiệp, hình thành các dự án nông nghiệp quy mô lớn đang được các quốc gia áp dụng thành công.

… Không quên ổn định chính trị, gắn với công bằng xã hội

Chính sách đất đai thời kỳ mới sẽ tạo ra dư địa cho tăng trưởng kinh tế, các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh là chủ thể được hưởng lợi ích nhưng không được phép bỏ quên lợi ích của nhóm chủ thể “người dân”. Trái lại, người dân phải là chủ thể được quan tâm đầu tiên và phải đóng vai trò trung tâm của mọi chính sách pháp luật, bao gồm chính sách đất đai.

Đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án là những công cụ phân bổ nguồn lực đất đai theo cơ chế thị trường, nhưng với hiện trạng phần lớn diện tích đất đai trên lãnh thổ nước ta đã có người sử dụng, việc thực hiện cơ chế đấu giá, đấu thầu phải bắt nguồn từ quyết định thu hồi đất của những người đang sử dụng.

Luật Đất đai (sửa đổi) tiếp tục duy trì thu hồi đất để phát triển kinh tế. Với tỷ lệ đô thị hóa còn thấp, kết cấu hạ tầng còn yếu kém thì thu hồi đất theo cơ chế hành chính vẫn là cần thiết. Trái lại nếu không cho phép thu hồi đất thì không thể tạo ra những khu đô thị quy mô hàng trăm, hàng nghìn hec-ta đẳng cấp quốc tế, tạo động lực tăng trưởng cho cả khu vực.

Đương nhiên đây là vấn đề “nóng bỏng” nhất của Luật Đất đai và từ trước đến nay luôn tiềm ẩn rất nhiều tranh chấp, khiếu kiện. Điểm mới tích cực, đáng ghi nhận của Luật Đất đai 2024 phần nào dung hòa các mâu thuẫn xã hội là việc đối với loại hình nhà ở thương mại, chỉ được thu hồi đất thực hiện dự án khu đô thị đồng bộ hạ tầng.

Những người dân có đất bị thu hồi, ví dụ thu hồi ruộng đất để chuyển mục đích sang phát triển đô thị, sau khi nhận tiền bồi thường, hỗ trợ có thể tiếp tục sinh sống tại khu vực lân cận và thụ hưởng các tiện ích, hạ tầng do dự án mang lại, đồng thời có cơ hội thay đổi việc làm sang phi nông nghiệp khi dự án triển khai.

Trái lại, đối với các dự án nhà ở quy mô nhỏ, không đáp ứng tiêu chí “khu đô thị” thì không thu hồi đất mà nhà đầu tư phải thực hiện thông qua cơ chế thỏa thuận.

Sự đổi mới tư duy khi thiết kế quy định về thu hồi đất đã thể hiện nguyên tắc Nhà nước chỉ thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết theo Điều 54 Hiến pháp. Nhưng việc thu hồi đất luôn gây ra thiệt hại trực tiếp, to lớn cho người dân có đất bị thu hồi. Vậy làm thế nào để người dân không “nghèo đi vì đất”, không bị bần cùng hóa hay bị bỏ lại phía sau?

Người dân mất đất, những người đầu tiên phải hi sinh lợi ích cho các dự án phát triển kinh tế cần phải được bù đắp thỏa đáng. Để giảm thiểu bất công khi thu hồi đất, đảm bảo công bằng xã hội thì phải làm thật tốt khâu bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Giá đất để tính tiền bồi thường cho người dân phải là giá đất cụ thể, được tính toán thật sòng phẳng theo giá thị trường.

Bởi thế, đổi mới phương thức định giá đất cũng là “linh hồn” của Luật Đất đai phiên bản mới. Luật đi theo hướng bỏ khung giá đất của Chính phủ; bảng giá đất của UBND cấp tỉnh được cập nhật hằng năm và được điều chỉnh, sửa đổi trong năm căn cứ sự biến động giá; đồng thời nhấn mạnh việc định giá đất theo nguyên tắc thị trường. Như vậy trường hợp bị thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế, người dân sẽ được bồi thường thỏa đáng do giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường được tính toán sòng phẳng theo giá thị trường.

Với quy định hiện nay, người dân bị thu hồi đất thì tiền bồi thường cũng xác định theo giá đất cụ thể nhưng giá đất cụ thể lại được tính theo phương pháp hệ số điều chỉnh, lấy giá trong bảng giá đất nhân hệ số K.

Việc bảng giá đất hiện nay bị khống chế theo khung giá đất chung của Chính phủ và duy trì suốt 5 năm đã dẫn đến giá đất bồi thường còn xa rời thị trường và là căn nguyên của những tranh chấp, khiếu kiện. Như vậy, việc bỏ khung giá đất, cập nhật bảng giá đất hàng năm sẽ khiến giá đất tính tiền bồi thường sát hơn với giá thị trường, giúp bảo đảm quyền lợi của người có đất bị thu hồi.

Việc Luật cho phép đa dạng hóa hình thức bồi thường (bằng đất cùng mục đích sử dụng, bằng tiền, hoặc bằng đất khác) cũng tạo sự linh hoạt nhất định cho người dân. Chẳng hạn người nông dân bị thu hồi ruộng đất nếu được bồi thường bằng đất phi nông nghiệp thì có thể chuyển đổi nghề nghiệp, tạo thu nhập và điều kiện sống tốt hơn.

Bên cạnh quy định của luật, khâu thi hành của chính quyền địa phương cũng hết sức quan trọng. Khi triển khai các dự án BĐS cần thu hồi đất thì khâu tái định cư phải được đề cao theo đúng tinh thần Nghị quyết 18: “phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất”. Việc tái định cư phải trên nguyên tắc dành những khu đất có điều kiện tốt nhất, sinh hoạt thuận tiện nhất cho người dân, sau đó mới dành đất để kinh doanh.

“Bồi thường sòng phẳng, hỗ trợ thực chất, tái định cư thuận tiện” là chìa khóa thành công khi thực hiện các dự án phát triển kinh tế trong thời kỳ mới.

Dĩ nhiên vẫn còn đó những băn khoăn, chẳng hạn thiết kế của Luật Đất đai 2024 khiến các khu đất đang sử dụng để sản xuất kinh doanh (ví dụ các nhà máy trong đô thị) mà theo quy hoạch phải di dời để phát triển nhà ở kết hợp thương mại, dịch vụ sẽ không có bất kỳ cách nào giải quyết (không đáp ứng tiêu chí “khu đô thị” để thu hồi đất mà cũng không được chuyển mục đích để xây dựng nhà ở do không có sẵn đất ở).

Hay như quy định chỉ thu hồi đất cho các dự án khu đô thị quy mô lớn, đồng bộ hạ tầng cũng có thể gây khó cho những địa phương miền núi, dân cư thưa thớt, đô thị hóa chậm, nhu cầu nhà ở không nhiều. Nếu buộc phải quy hoạch các dự án lớn, đáp ứng điều kiện của “khu đô thị” để có cơ sở thu hồi đất thì rất dễ dẫn đến cung vượt cầu, sản phẩm bị tồn kho, gây lãng phí đất đai.

Bởi vậy, cần sự chung tay của cả hệ thống chính trị, từ việc ban hành các quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành linh hoạt trong các Nghị định, Thông tư cho đến khâu thực thi chủ động, linh hoạt, sáng tạo của chính quyền địa phương để chính sách đất đai thời kỳ mới thực sự phát huy hiệu quả, biến đất đai trở thành nguồn lực kiến tạo phát triển nhưng không để ai nghèo đi vì đất, bị bỏ lại phía sau.