Quản lý vốn vay nước ngoài: Hàng loạt dự án đội vốn nghìn tỷ, mất khả năng thanh toán

319 hiệp định mang về 33,6 tỷ USD

Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vừa có báo cáo về việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài giai đoạn 2011 - 2016

Theo báo cáo, trong giai đoạn 2011-2016, đã có 319 hiệp định được ký kết với tổng giá trị đạt khoảng đạt 33,643 tỷ USD. Trong đó ODA vốn vay và vốn vay ưu đãi đạt 32,296 tỷ USD (chiếm khoảng 96%) và ODA viện trợ không hoàn lại đạt 1,346 tỷ USD (chiếm khoảng 4% so với tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi đã ký kết cho thời kỳ này).

Trong số vốn vay đã đàm phán, ký kết, phần sử dụng để cấp phát cho các chương trình, dự án đầu tư không có khả năng hoàn vốn thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước khoảng 21,5 tỷ USD (chiếm 65% tổng trị giá ký kết); cho vay lại khoảng 11,8 tỷ USD (chiếm 35% giá trị ký kết). Bình quân trong giai đoạn 2011-2016, vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài chiếm 37,6% tổng chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước.

Trong giai đoạn 2011 – 2016, tổng giải ngân cả giai đoạn khoảng 28 tỷ USD (tương đương khoảng 560 nghìn tỷ đồng), trong đó giải ngân nguồn vốn vay ODA là 23,2 tỷ USD, chiếm 82,3%; vốn vay ưu đãi là 3,2 tỷ USD, chiếm 11%; vay thương mại là 1,7 tỷ USD, chiếm khoảng 6% tổng trị giá giải ngân

Giải ngân gấp nhiều lần kế hoạch vốn

Theo đánh giá của đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, bên cạnh những thành công của một số dự án, việc sử dụng vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài vẫn còn rất nhiều hạn chế, thiếu sót.

Cụ thể, về công tác xây dựng kế hoạch, phân bổ vốn, từ năm 2015 trở về trước, khi vốn ODA được giải ngân theo tiến độ thực hiện dự án thì kết quả giải ngân luôn lớn hơn nhiều so với dự toán được Quốc hội thông qua.

Như dự án quản lý thiên tai (WB5) kế hoạch bố trí 13,6 tỷ đồng trong khi giải ngân là 113,096 tỷ đồng (giải ngân gấp hơn 8 lần số vốn đã bố trí); dự án Phục hồi và quản lý bền vững rừng phòng hộ tỉnh Quảng Trị (JICA) kế hoạch vốn bố trí 57 tỷ đồng trong khi giải ngân là 116,278 tỷ đồng (giải ngân gấp 2 lần số vốn đã bố trí).

Việc giao kế hoạch vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài cũng bị đánh giá là chỉ mang tính hình thức, dẫn đến giải ngân thực tế vượt dự toán lớn, làm tăng bội chi ngân sách so với số dự toán đã được Quốc hội quyết định.

Cụ thể, năm 2011 giải ngân vốn ODA vượt dự toán 5.775 tỷ đồng, năm 2012 vượt 17.143 tỷ đồng, năm 2013 vượt 29.422 tỷ đồng, năm 2014 vượt 26.169 tỷ đồng, năm 2015 vượt 30.725 tỷ đồng, năm 2016 vượt 17.033 tỷ đồng.

Từ năm 2016, luật quy định vốn nước ngoài phải giải ngân theo kế hoạch đầu tư công trung hạn. Tuy nhiên kế hoạch này lại chưa sát với tiến độ thực hiện dự án dẫn đến nhiều vướng mắc.

“Như vậy, nếu cho phép các dự án giải ngân theo tiến độ thì sẽ dẫn đến giải ngân vượt hạn mức kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 rất lớn, không bảo đảm tuân thủ Hiến pháp, Nghị quyết đã được Quốc hội thông qua”, báo cáo đánh giá.

Bố trí vốn đối ứng tại nhiều địa phương chưa kịp thời

Về công tác chuẩn bị dự án, báo cáo của đoàn giám sát đã chỉ ra nhiều hạn chế như: báo cáo nghiên cứu khả thi thường phải điều chỉnh nhiều lần; có những dự án chuẩn bị và thực hiện trong nước kéo dài vài năm, dẫn đến không còn tính cấp thiết và làm cho thiết kế ban đầu không còn phù hợp;

Thời gian chuẩn bị dự án kéo dài, chưa bám sát điều kiện thực tiễn, khi thực hiện phải điều chỉnh nhiều lần, làm phát sinh chi phí. Một số dự án có thời gian vận động, thu hút nhà tài trợ kéo dài từ 3-5 năm làm mất tính cấp thiết, lạc hậu về công nghệ;

Nhiều địa phương cũng thiếu chủ động trong việc chuẩn bị dự án, có dự án không được tính toán kỹ về tiến độ triển khai, công nghệ, thiết bị dẫn đến sau khi ký hiệp định vay, phải trả phí cam kết cho nhà tài trợ nhưng chưa giải ngân được.

Một trong những điển hình của tình trạng trên là dự án Metro Hồ Chí Minh vay của chính phủ Đức 137 triệu EUR, hàng năm phải trả phí cam kết 342.500 EUR; tổng số phí cam kết phải trả cho dự án đến 31/12/2016 là 1,358 triệu EUR.

Về quá trình thực hiện dự án, thông qua giám sát tại nhiều địa phương, đoàn giám sát cho hay nhiều dự án vướng mắc trong triển khai đền bù, giải phóng mặt bằng, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện. Điều này khiến dự án không những phải kéo dài thời gian thi công mà còn đội vốn lên nhiều lần so với dự toán ban đầu, ảnh hưởng lớn đến tiến độ hoàn thành và uy tín của phía Việt Nam trước các nhà tài trợ.

Chất lượng, năng lực triển khai một số dự án cũng chưa cao, không đáp ứng yêu cầu giải ngân theo hiệp định đã ký kết. Việc lựa chọn nhà thầu, các nhà tư vấn trong nước chưa đáp ứng được yêu cầu cả về số lượng, chất lượng để hỗ trợ việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi. Một số chuyên gia tư vấn nước ngoài thiếu kinh nghiệm và am hiểu thực tế Việt Nam.

Theo đoàn giám sát, việc bố trí vốn đối ứng ở nhiều địa phương chưa đầy đủ, kịp thời. Chẳng hạn như tại dự án đường cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi, vốn đối ứng ngân sách nhà nước thiếu 39% theo hiệp định ký kết; dự án Tăng cường kỹ năng nghề & Chương trình đào tạo nghề 2008 chưa bố trí vốn đối ứng xây lắp (1,1 triệu USD), chưa bố trí vốn đối ứng để chi phí quản lý dự án (81.201 USD);

Hay như dự án đầu tư xây dựng công trình Cảng cửa ngõ Quốc tế Hải Phòng (hợp phần A) - Giai đoạn khởi động kế hoạch vốn đối ứng (gồm cả vốn ngân sách nhà nước ứng trước) đã giao 1.007 tỷ đồng chiếm 10,8%/tổng mức đầu tư (thiếu 1,09%); Dự án Cấp nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn vùng miền trung vốn vay ADB giai đoạn 2010-2016, đến thời điểm kiểm toán, vốn đối ứng của các địa phương còn thiếu 16,95 tỷ đồng.

Hàng loạt dự án mất khả năng thanh toán

Đáng chú ý, theo đoàn giám sát, bên cạnh các khoản nợ nước ngoài được trả đầy đủ, đúng tiến độ cam kết thì còn có những dự án trả nợ chậm tiến độ hoặc không có khả năng trả nợ, đứng trước nguy cơ mất vốn, gây hậu quả nghiêm trọng cho ngân sách nhà nước. Điển hình là khoản vốn vay ODA do Chính phủ Việt Nam vay của Chính phủ Ba Lan cho SBIC đến nay không có khả năng trả nợ.

Một số dự án khác lại phải ứng vốn từ Quỹ tích lũy trả nợ để trả nợ, trong đó có những dự án không có khả năng thanh toán, phải chuyển nợ quá hạn.

Tính đến 31/12/2016 còn 9 dự án được Chính phủ bảo lãnh với dư nợ 4.618 tỷ đồng, trong đó 5 dự án có nợ quá hạn 1.760 tỷ đồng; 60 dự án cho vay lại có nợ quá hạn tương đương 10.551 tỷ đồng. Hầu hết các dự án được thực hiện trước năm 2010, sử dụng vốn không hiệu quả, khó khăn trong việc trả nợ, khoanh nợ, cơ cấu lại nợ.

Nhiều dự án chậm tiến độ, đội vốn nghìn tỷ

Về hiệu quả sử dụng nguồn lực ODA, đoàn giám sát cho biết tại một số dự án, để đạt được mục tiêu thì mức chi phí phải bỏ ra là khá lớn trong khi hiệu quả sử dụng chưa thực sự tương xứng.

Qua giám sát tại một số địa phương, đoàn giám sát nhận thấy những dự án được coi là thành công thì chất lượng công trình chưa cao, công nghệ chưa tiên tiến, chưa tương xứng với nguồn lực đầu tư, tính lan tỏa thấp.

Một số dự án chậm tiến độ đi đôi với việc tăng tổng mức đầu tư lớn như: dự án phát triển cảng quốc tế Cái Mép – Thị Vải tăng tổng mức đầu tư 8.160 tỷ đồng; dự án Nhà máy nhiệt điện Nghi Sơn 1 tăng 10.515 tỷ đồng; dự án xây dựng đường cao tốc Nội Bài – Lào Cai tăng 10.148 tỷ đồng; dự án xây dựng đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây điều chỉnh lần 1 tăng 6.001 tỷ đồng, lần 2 tăng thêm 4.738 tỷ đồng; dự án thoát nước nhằm cải tạo môi trường Hà nội - Dự án II điều chỉnh 3 lần, từ 5.063,7 tỷ đồng lên 9.693,8 tỷ đồng (tăng 91,4%)…

Một số dự án có suất đầu tư tăng cao như: dự án Nhà máy Nhiệt điện Nghi sơn 1 có suất đầu tư theo tổng mức đầu tư điều chỉnh tăng gấp 2 lần so với đơn giá của Bộ Xây dựng.

Ngoài các vấn đề trên, báo cáo của đoàn giám sát cũng đánh giá việc sử dụng vốn vay chưa phù hợp, đầu tư thiếu tính toán căn cơ, một số dự án hoàn thành nhưng không mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội. Có nhiều chương trình trùng mục tiêu cùng thực hiện trên một địa bàn. Có dự án đầu tư không những không mang lại hiệu quả mà còn để lại một khoản vay lớn, không có khả năng trả nợ và số lãi thì ngày một tăng.

“Các khoản vay ODA có lãi suất thấp của các nhà tài trợ song phương thường đi kèm với các điều kiện ràng buộc về mặt chính sách, giới hạn về lựa chọn nhà thầu, nhà cung cấp thiết bị, gián tiếp dẫn đến chi phí vốn thực tế cao hơn dự toán ban đầu”, báo cáo nhận định.