Việc quản trị kém hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên, lợi ích của cư dân địa phương bị gạt ra ngoài lề quá trình khai thác chúng, thậm chí phải gánh chịu những tác động tiêu cực... được các học giả khái quát thành "lời nguyền tài nguyên". Muốn hóa giải "lời nguyền tài nguyên" thì cộng đồng cư dân đó phải có quyền tự định đoạt về cách thức khai thác, phân chia lợi ích giữa các chủ thể liên quan để tìm được điểm cân bằng hợp lý, vừa khuyến khích kinh tế phát triển bền vững vừa bảo vệ môi trường sống của mình.
Đâu là điểm cân bằng?
Việc khai thác và hưởng lợi từ tài nguyên sẽ liên quan đến hàng loạt chủ thể tồn tại trong mối quan hệ đối kháng lợi ích.
Thứ nhất là cặp chủ thể cộng đồng cư dân quốc gia và cộng đồng cư dân địa phương. Tài nguyên công nằm trên địa phương đồng thời nằm trong một quốc gia nhất định. Việc đưa ra khái niệm mập mờ "sở hữu toàn dân" sẽ khiến cho toàn bộ quyền định đoạt tài nguyên công nằm trong tay chính quyền quốc gia, từ câu chuyện quy hoạch, cấp phép, đến ấn định nguồn thu thuế tài nguyên... Dường như cư dân địa phương chỉ được hưởng một phần rất nhỏ: phí môi trường. Các nguồn thu đa phần nộp về trung ương và quyền điều tiết, phân bổ lại một lần nữa nằm trong tay chính quyền trung ương (điều 4, khoản 13-16, Luật Ngân sách Nhà nước 2015).
Như vậy, việc cư dân hưởng lợi bao nhiêu phần trăm từ miếng bánh ngân sách thu được từ khai thác tài nguyên công sẽ phải trông chờ vào sự điều tiết của chính quyền trung ương, nhưng ô nhiễm môi trường từ tràn bùn đỏ đến cá chết thì không cần chờ ai điều tiết, sẽ chỉ đến hoặc đến trước hết với cư dân địa phương.
Thứ hai là cặp chủ thể nhà đầu tư và lợi ích cộng đồng cư dân. Mục tiêu đầu tiên và cao nhất của nhà đầu tư là thu lợi nhuận cao nhất, ngoại trừ các dự án mang tính xã hội, từ thiện. Để đạt được mục tiêu này, nhà đầu tư tìm kiếm các ưu đãi đầu tư từ các cơ quan nhà nước (từ đất đai, thuế, cho đến việc hạ thấp tiêu chuẩn môi trường, công nghệ và các đặc quyền khác).
Đằng sau mỗi quyết định cấp ưu đãi của Nhà nước là một sự nhượng bộ lợi ích công của cộng đồng. Đổi lại, cộng đồng nhận được gì? Về lý thuyết, đó là việc làm, thuế, sự chuyển giao công nghệ, hạ tầng giao thông... Tuy nhiên, trên thực tế, đôi lúc đó chỉ là những chiếc bánh vẽ: FDI mang lại rất ít thay đổi công nghệ cho Việt Nam; công nhân Trung Quốc vào giành việc làm của người Việt Nam; hạ tầng giao thông được xây lên bằng mô hình BOT hay BT khiến người dân phải trả phí.
Nếu cộng đồng cư dân được phép trực tiếp mặc cả, có lẽ "giá đắt" như thế này khó lòng xảy ra, bởi họ là người mất mát nhiều nhất. Thế nhưng "giá đắt" đôi lúc vẫn xảy ra, bởi có một nhân tố xen vào giữa; một thấu kính khác đặt xen giữa làm khúc xạ ý chí nhân dân.
Thứ ba là cặp chủ thể người ủy quyền và người nhận ủy quyền. Việc cư dân của cộng đồng trực tiếp quản lý, khai thác các tài nguyên công là nhiệm vụ bất khả thi. Vì vậy, họ phải lập ra chủ thể trung gian - chính là Nhà nước - rồi ủy quyền cho chủ thể này thay mình quản lý tài nguyên công. Đằng sau các cơ quan công quyền - vốn là thực thể nhân tạo lại có một lớp quan chức, công chức - vốn là những con người cụ thể. Chính những con người cụ thể này đôi khi mâu thuẫn lợi ích với số đông dân chúng; khi bị mua chuộc bởi nhà đầu tư, thì bộ phận này có thể quay sang phản bội, bán đứng lợi ích của dân chúng.
Có thể ví hệ cân bằng nói trên bao gồm ba cặp bập bênh, cái này chồng lên cái kia; cái chồng lên sau cùng - cặp "người ủy quyền và người nhận ủy quyền" - sẽ quyết định cả hệ thống cân bằng hoàn hảo hay loạng choạng.
Trong cuộc mặc cả, đi tìm điểm cân bằng giữa mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và sự hy sinh phúc lợi, môi trường thì bản chất tham lam lợi nhuận của nhà đầu tư luôn không thay đổi chừng nào hành vi của cán bộ công chức chưa thay đổi; hành vi của cán bộ công chức chưa thay đổi chừng nào lá phiếu của cử tri chưa đóng vai trò quyết định sự nghiệp chính trị của họ.
Như vậy, để khắc chế "lời nguyền tài nguyên", thì phải nhận dạng đầy đủ sáu nhân tố tồn tại trong ba cặp quan hệ đối kháng để tìm lại điểm cân bằng.
Quy trình xác định điểm cân bằng đang thiếu sót gì?
Để hóa giải "lời nguyền tài nguyên" cần phải có một quy trình để đưa ba cặp quan hệ mâu thuẫn nói trên vào trạng thái tồn tại cân bằng, hài hòa.
Mỗi loại tài nguyên công cần có một loại quy trình riêng biệt chặt chẽ. Ở Việt Nam chúng ta đã có đủ các loại từ quy hoạch, kế hoạch, quy trình và điệp khúc "đúng quy trình" luôn được cất lên khi thảm họa xảy ra nhằm trốn tránh trách nhiệm pháp lý. Điều này chứng tỏ quy trình có vấn đề.
Tiếng nói người dân
Quay trở lại trường hợp dự án khu liên hợp thép Cà Ná. Dự án này được đưa vào; đưa ra; rồi lại đưa vào quy hoạch ngành thép một cách vội vã với muôn vàn lý do. Nhưng từ đầu chí cuối, cộng đồng cư dân địa phương Ninh Thuận không được trưng cầu ý kiến. Đưa vào, rồi lại đưa ra dễ như trở bàn tay, bởi tất cả đều nằm trong tay cơ quan nhà nước. Điều này giống như phiên tòa xét xử chỉ có tòa án mà đương sự bị thiệt hại lại không được triệu tập lên để bảo vệ quyền lợi của mình. Thiếu vắng tiếng nói người dân thì tiếng nói và đồng tiền của nhà đầu tư không có đối trọng, sẽ trở nên chi phối.
Người dân - chủ thể của quyền lực và cũng là nạn nhân cuối cùng chịu nhiều mất mát nhất nếu thảm họa môi trường xảy ra cần phải có tiếng nói mang tính quyết định trong quy trình thông qua các dự án có nguy cơ ảnh hưởng môi trường trên diện rộng. Điều này đã từng được nêu lên trong dịp soạn thảo Luật Trưng cầu ý dân năm 2015. Một số bản dự thảo của luật này đã từng có phương án phải trưng cầu ý dân tại địa phương đối với các vấn đề liên quan sinh kế, môi trường sống tại địa phương. Nhưng vì lý do nhạy cảm, trưng cầu ý dân ở phạm vi địa phương bị tạm thời bỏ ra.
Khi trưng cầu ý dân (địa phương) là không được phép, thì nhân dân chỉ còn biết trông chờ vào sự lên tiếng của hội đồng nhân dân và Quốc hội. Thế nhưng, điều 30 đến điều 32 của Luật Đầu tư hiện hành lại giao thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án thép cho UBND cấp tỉnh. Và điều đáng nói, chỉ giao cho UBND cấp tỉnh nơi đặt dự án, còn các tỉnh khác nằm trong phạm vi chịu ảnh hưởng của ô nhiễm môi trường thì lại không có tiếng nói. Thảm họa môi trường do Formosa gây ra cho thấy cá chết không chỉ trong ngư trường Hà Tĩnh - nơi nhà máy thép được xây dựng, mà còn lan rộng trên vùng biển bốn tỉnh.
Luật Đầu tư đã chú trọng phân loại dự án, phân cấp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư dựa trên quy mô di dân, diện tích đất đai, tổng số tiền đầu tư... nhưng chưa đưa vào tiêu chí phạm vi ảnh hưởng môi trường, dân sinh.
Khi Lào xây dựng thủy điện trên nhánh sông Mêkông, thì Nhà nước ta sáng suốt đòi hỏi Chính phủ Lào phải tham vấn tất cả quốc gia chịu ảnh hưởng. Vậy vì sao khi xây dựng nhà máy thép Formosa, Nhà nước lại đặt ra quy trình chỉ lấy ý kiến của chính quyền Hà Tĩnh mà bỏ qua Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên - Huế?
Thảm họa Formosa cũng cho thấy quy trình thiếu minh bạch (cư dân té ngửa khi phát hiện ống xả thải bị chôn ngầm dưới đáy biển). Sở dĩ Formosa giữ được bí mật này trước con mắt công chúng, bởi pháp luật Việt Nam đã đối xử với dự án thép - có nguy cơ ô nhiễm môi trường - như các dự án thuần túy thương mại, dịch vụ và dựa vào đó Formosa đã được hưởng các quyền riêng tư, coi như thể là bí mật kinh doanh.
Bảo lãnh
Khi quy trình chưa thay đổi, thì không có gì làm chắc chắn để bảo đảm rằng dự án thép ở Cà Ná, Ninh Thuận sẽ khác dự án thép Formosa; rằng Cà Ná sẽ không bị sang tên đổi chủ cho người khác. Nhà đầu tư - tập đoàn Hoa Sen hay bất kỳ nhà đầu tư nào - có thể phát biểu trước truyền thông hứa nhiều và rất nhiều. Nhưng về mặt pháp lý, người dân không thể dựa vào những lời phát biểu đó để yêu cầu tòa án ra phán quyết buộc nhà đầu tư đền bù cho mình.
Nhưng lời hứa đó chỉ có giá trị khi được thể hiện bằng văn bản trong hồ sơ đầu tư và chỉ có khả năng thực thi khi được ngân hàng hay tổ chức tài chính nào đó đứng ra bảo lãnh.
Việc buộc dự án có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường phải có ngân hàng bảo lãnh sẽ thay đổi tình hình rất nhiều. Khi đứng ra bảo lãnh, ngân hàng sẽ tự mình thẩm định rất kỹ so với cơ quan nhà nước. Bởi nếu sai sót, để thảm họa môi trường xảy ra, thì ngân hàng sẽ mất tiền bảo lãnh.
