Theo các thông lệ quốc tế, tình trạng khẩn cấp (state of emergency) là một tình huống cho phép chính quyền có thể ban hành những chính sách, hoặc thực hiện những hành động mà thông thường không được phép thực hiện, nhân danh lợi ích công cộng.
Lí do ban bố tình trạng khẩn cấp là các thảm họa lớn do nhân tố tự nhiên hoặc nhân tạo gây ra như chiến tranh, xung đột, thiên tai, động đất, cháy rừng, tràn dầu, dịch bệnh…
Những chính sách được chính quyền ban hành trong tình trạng khẩn cấp có thể hạn chế một phần hay toàn bộ một số quyền tự do của người dân, cũng như kích hoạt những cơ chế phản ứng khẩn cấp để đối phó với thảm họa.
Trong khoa học pháp lý toàn thế giới, tình trạng khẩn cấp đã có một lịch sử lâu dài. Những tư liệu cổ về pháp luật của đế quốc La Mã đã ghi nhận về khái niệm justitium - một hình thức sơ khai của tình trạng khẩn cấp, khi các thiết chế dân sự như tòa án, kho bạc và nghị viện bị đình chỉ hoạt động theo lệnh của quan tổng tài đế chế.
Ngày nay, tình trạng khẩn cấp được thừa nhận rộng rãi cả trong khoa học pháp lý trên toàn thế giới cũng như trong các văn kiện chính trị - pháp lý toàn cầu. Điển hình là điều 4 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (International Covenant on Civil and Political Rights - ICCPR) năm 1966 mà Việt Nam là thành viên có qui định:
“Trong thời gian có tình trạng khẩn cấp xảy ra đe doạ sự sống còn của quốc gia và đã được chính thức công bố, các quốc gia thành viên có thể áp dụng những biện pháp hạn chế các quyền nêu ra trong Công ước này, trong chừng mực do nhu cầu khẩn cấp của tình hình, với điều kiện những biện pháp này không trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật pháp quốc tế và không chứa đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội”.
Ngoại lệ cho qui định này là một số quyền không thể bị hạn chế được qui định bởi ICCPR 1966 như quyền sống (điều 6), quyền không bị tra tấn, đối xử và trừng phạt tàn ác (điều 7), quyền không bị bắt làm nô lệ hoặc bắt nô dịch (điều 8)…
Tại Việt Nam hiện nay, trước nguy cơ đến từ dịch Covid-19, đất nước đã phải áp dụng các giải pháp “tiền khẩn cấp” (lời Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc trong cuộc họp Thường trực Chính phủ chiều ngày 31/03/2020). Câu hỏi đặt ra lúc này là nếu như tình hình dịch Covid-19 ở Việt Nam có diễn biến xấu, dẫn đến phải ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh, thì hành lang pháp lý ở Việt Nam đã sẵn sàng cho tình huống này?
Có thể thấy, hiện nay ở nước ta có khá nhiều văn bản qui phạm pháp luật qui định vấn đề tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh, như: Hiến pháp năm 2013, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 (được hướng dẫn bởi Nghị định 71/2002/NĐ-CP), Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 (được hướng dẫn bởi Nghị định 101/2010/NĐ-CP)…
Về mặt thẩm quyền, căn cứ văn bản qui phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013, có hai chủ thể có thẩm quyền ban bố tình trạng khẩn cấp nói chung (bao gồm tình trạng khẩn cấp về dịch nói riêng), đó là Ủy ban thường vụ Quốc hội (cơ quan thường trực của cơ quan đại biểu dân cử và cơ quan quyền lực nhà nước tối cao) và Chủ tịch nước (nguyên thủ quốc gia).
Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể trực tiếp quyết định ban bố và bãi bỏ tình trạng khẩn cấp (căn cứ theo điều 74, khoản 10, Hiến pháp năm 2013); hoặc ban hành nghị quyết để Chủ tịch nước ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Khi Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể họp được, Chủ tịch nước trực tiếp ra lệnh công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp (căn cứ theo điều 88, khoản 5, Hiến pháp năm 2013).
Tuy nhiên, khi đi sâu nghiên cứu chi tiết những qui định về các biện pháp cần tiến hành trong tình trạng khẩn cấp về dịch, có thể phát hiện một số vấn đề như sau:
Trong cả Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 và Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 đều có qui định về các biện pháp được áp dụng khi có tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh. Điều này dẫn đến tình trạng “song trùng qui định”, khi đồng thời tồn tại hai hệ thống qui phạm pháp luật cùng điều chỉnh một nội dung.
Do những khoảng cách về thời gian cũng như những vấn đề về kĩ thuật lập pháp khác mà giữa hai hệ thống văn bản này tồn tại những sự chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn lẫn nhau trong qui định về cùng một vấn đề.
Cụ thể, về sử dụng khái niệm, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 và Nghị định 71/2002/NĐ-CP sử dụng các khái niệm “biện pháp đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm”, “đội công tác chống dịch khẩn cấp”, “đội cấp cứu lưu động”. Trong khi đó, Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2000 và Nghị định 101/2010/NĐ-CP lại sử dụng các khái niệm “các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch”, “đội chống dịch cơ động”.
Về nội hàm qui định, có rất nhiều điểm mâu thuẫn trong qui định về các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp về dịch giữa hai hệ thống văn bản nói trên. Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 qui định một số biện pháp như: tổ chức cấp cứu, khám bệnh, chữa bệnh (điều 48); tổ chức cách ly y tế (điều 49); hạn chế ra vào vùng có dịch (điều 53, khoản 1, điểm a)… Đây là những biện pháp chống dịch thông thường (được phép áp dụng khi có dịch mà không cần phải ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch). Trong khi đó, căn cứ theo các điều 21, 22, và 24, Nghị định 71/2002/NĐ-CP, đây lại là các “biện pháp đặc biệt” được áp dụng trong “tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm”.
Thậm chí, Nghị định 71/2002/NĐ-CP chỉ cho phép “tạm thời đình chỉ hoạt động của các cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng không đủ điều kiện bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm” (điều 25, khoản 5). Trong khi đó, Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 cho phép “tạm đình chỉ hoạt động của cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch” (điều 52, khoản 1, điểm a) mà không cần chứng minh về việc cơ sở đó không đủ điều kiện vệ sinh an toàn thực phẩm (chỉ cần có căn cứ khoa học về nguy cơ làm lây truyền dịch bệnh).
Những sự chồng chéo trong qui định trên đây gây khó khăn rất lớn cho việc hiểu và áp dụng các qui định này trên thực tế. Đây là tình huống điển hình cho việc các văn bản qui phạm pháp luật có qui định khác nhau về cùng một vấn đề.
Để giải quyết vấn đề này, nhà nước cần lựa chọn một trong hai hệ thống văn bản qui phạm pháp luật kể trên để ưu tiên áp dụng. Căn cứ theo điều 156 (khoản 2 và khoản 3) của Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2015, có thể thấy: Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 là văn bản luật, có hiệu lực pháp lý cao hơn so với Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000.
Nghị định 101/2010/NĐ-CP được ban hành sau Nghị định 71/2002/NĐ-CP về mặt thời gian. Vì vậy, cần phải ưu tiên áp dụng Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 và Nghị định 101/2010/NĐ-CP trong việc thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp về dịch.
Chưa kể đến việc căn cứ theo điều 70 (khoản 13) và điều 74 (khoản 10) Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền qui định về tình trạng khẩn cấp, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ có thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Điều này đặt ra dấu hỏi lớn về hiệu lực pháp lý của Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 (được ban hành bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội).
Đi sâu vào phân tích những qui định của Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007 và Nghị định 101/2010/NĐ-CP, có thể thấy rằng: Hệ thống các biện pháp chống dịch được qui định tại Mục 3, Chương 4 (từ điều 46 đến điều 56) của Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm được chia làm hai cấp độ: biện pháp chống dịch thông thường và biện pháp chống dịch trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh.
Căn cứ theo điều 54 Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm năm 2007, khi tình trạng khẩn cấp về dịch được ban bố, ngoài các biện pháp chống dịch thông thường, Ban chỉ đạo chống dịch quốc gia có thể áp dụng thêm một số biện pháp chống dịch đặc biệt khác.
Khi đối chiếu hai cấp độ của các biện pháp chống dịch, có thể thấy sự không rõ ràng, có dấu hiệu trùng lặp giữa một số biện pháp chống dịch thông thường.
Ví dụ: tại điều 53, khoản 1, điểm a, Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm đã có qui định về các biện pháp kiểm soát ra, vào vùng có dịch đối với bệnh dịch thuộc nhóm A (như dịch Covid-19), như: hạn chế ra, vào vùng có dịch đối với người và phương tiện, trường hợp cần thiết phải kiểm tra, giám sát và xử lý y tế; cấm đưa ra khỏi vùng có dịch những vật phẩm, động vật, thực vật, thực phẩm và hàng hóa khác có khả năng lây truyền bệnh dịch…
Trong khi đó, điều 54 lại có qui định về các biện pháp chống dịch trong tình trạng khẩn cấp như: đặt biển báo hiệu, trạm gác và hướng dẫn việc đi lại tránh vùng có dịch; yêu cầu kiểm tra và xử lý y tế đối với phương tiện vận tải trước khi ra khỏi vùng có dịch; cấm người, phương tiện không có nhiệm vụ vào ổ dịch.
Về mặt bản chất, các qui định này đều đề cập đến việc hạn chế di chuyển của người và phương tiện giao thông ra vào vùng có dịch mà không có sự khác biệt trên thực tế.
Một trường hợp khác: giữa hai biện pháp “hạn chế tập trung đông người” (điều 52, khoản 1, điểm c) và “cấm tập trung đông người” (điều 54, khoản 2, điểm d) không có sự khác biệt lớn về mặt nội hàm. Trên lý thuyết về ngôn từ, “hạn chế” có thể là cấp độ thấp hơn của “cấm” nhưng trên thực tế điều 17 của Nghị định 101/2010/NĐ-CP hướng dẫn về “hạn chế tập trung đông người” không làm rõ được sự khác biệt về mặt mức độ giữa hai khái niệm kể trên. Nói cách khác, hai biện pháp này là tương đương với nhau về hiệu quả thực tế.
Mặt khác, có nhiều biện pháp chống dịch được Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm qui định chỉ được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp là không phù hợp, điển hình là “tiêu hủy động vật, thực phẩm và các vật khác có nguy cơ làm lây lan bệnh dịch sang người” (điều 54, khoản 2, điểm g). Trên thực tế, biện pháp này được áp dụng thường xuyên, ngay cả khi chưa ban hành tình trạng khẩn cấp về dịch.
Sự chồng chéo và bất hợp lý trong các qui định về các biện pháp chống dịch dẫn đến thực tế: mặc dù chỉ đang trong giai đoạn “tiền khẩn cấp” nhưng trên thực tế Việt Nam đã áp dụng nhiều biện pháp chống dịch có nội hàm “tình trạng khẩn cấp”. Điều này khiến cho nhà nước không còn đủ dư địa chính sách cho một tình huống tình trạng khẩn cấp về dịch có thể xảy ra.
Nguyên nhân của những sự chồng chéo kể trên là do những hạn chế về kĩ thuật lập pháp cũng như do thiếu những tiêu chí xác định nội hàm và bản chất của khái niệm tình trạng khẩn cấp nói chung, tình trạng khẩn cấp về dịch nói riêng.
Về lý thuyết, tình trạng khẩn cấp là một tình huống mà thảm họa vượt quá khả năng ứng phó thông thường của chính quyền, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng đến đời sống con người và các hoạt động kinh tế - xã hội. Tình huống đó đòi hỏi chính quyền phải kích hoạt những cơ chế ứng phó khẩn cấp cũng như yêu cầu người dân phải hạn chế một số quyền lợi của mình.
Nhà nước cần hệ thống hóa và phân loại các biện pháp chống dịch theo hai tiêu chí:
Thứ nhất là tiêu chí tính chất: một số biện pháp chống dịch chỉ được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp như: trưng mua, trưng dụng tài sản có bồi thường, trưng dụng đất. Các biện pháp này hạn chế ở mức độ cao các quyền con người, quyền công dân cơ bản nên chỉ có thể được áp dụng trong những tình huống cấp bách, ngặt nghèo nhất và cũng đòi hỏi những thủ tục pháp lý cao hơn các biện pháp chống dịch thông thường.
Thứ hai là tiêu chí mức độ: một số biện pháp chống dịch chỉ được áp dụng trên qui mô lớn, phạm vi rộng, thời gian dài khi tình trạng khẩn cấp đã được ban bố. Nói cách khác, một biện pháp chống dịch có thể được mở rộng phạm vi áp dụng về đối tượng, không gian, thời gian, khi có tình trạng khẩn cấp.
Ví dụ, chính quyền chỉ được thực hiện cách ly, phong tỏa, vệ sinh, diệt trùng, tẩy uế trên phạm vi trên qui mô toàn bộ quận, huyện trong tình trạng khẩn cấp, còn trong tình huống có dịch thông thường, chỉ có thể thực hiện các biện pháp nói trên ở qui mô xã, phường, thị trấn.
Hoặc trong tình huống dịch bệnh thông thường, chính quyền có thể áp dụng các biện pháp hạn chế một phần hoạt động đi lại trong thời gian tối đa 15 ngày (không gia hạn) còn trong tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh, có thể cấm hoàn toàn việc đi lại, đình chỉ hoạt động các cơ sở sản xuất kinh doanh (trừ những trường hợp khẩn cấp) trong tối đa 30 ngày (và có thể gia hạn).
Trên cơ sở phân loại theo những tiêu chí nêu trên, có thể hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động chống dịch, hình thành hệ thống các biện pháp chống dịch hoàn chỉnh, có độ rộng và chiều sâu; có dư địa chính sách cho các biện pháp chống dịch thông thường và các biện pháp chống dịch đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp về dịch. Các khái niệm được sử dụng trong qui định pháp luật cần thống nhất và đơn nghĩa.
Mặt khác, tình trạng khẩn cấp nói chung, tình trạng khẩn cấp về dịch nói riêng không chỉ là một sự kiện pháp lý mà còn gây ra những ảnh hưởng về chính trị và truyền thông trong dư luận nhân dân. Ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch có thể dẫn đến những phản ứng tiêu cực của người dân, như “tháo chạy” khỏi vùng dịch, mua gom, đầu cơ, tích tữ hàng hóa … Đây cũng là một yếu tố cần cân nhắc trong xây dựng pháp luật về vấn đề này.
Việt Nam sẽ chiến thắng đại dịch Covid-19, nhưng cũng sẽ học được nhiều điều từ dịch bệnh này, không chỉ trên phương diện y học, mà còn về xây dựng chính sách và hoàn thiện pháp luật.
