15 luật ‘giẫm chân nhau’: Cần một cuộc rà soát toàn bộ hệ thống pháp luật

Muôn kiểu chồng chéo

15 luật có các quy định chồng chéo, theo VCCI, gồm: Luật Trồng trọt năm 2018, Luật Đấu giá tài sản năm 2016, Luật Đầu tư năm 2014, Luật Đất đai năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Đấu thầu năm 2013, Luật Tài nguyên nước năm 2012, Luật Khoáng sản năm 2010, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Hóa chất năm 2007, Luật Thương mại năm 2005.

Mâu thuẫn, chồng chéo nhiều nhất liên quan đến điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư, tập trung tại các luật về: đầu tư, đất đai, xây dựng, kinh doanh bất động sản, nhà ở, khoáng sản, bảo vệ môi trường, tài nguyên nước…

Cụ thể là các vấn đề: chưa thống nhất về điều kiện cấp phép; không rõ thực hiện thủ tục nào trước, thủ tục nào sau; chưa thống nhất về thẩm quyền cấp phép (hai hoặc nhiều cơ quan khác nhau cùng có thẩm quyền cấp một loại giấy phép); chồng lấn khi thực hiện thủ tục hành chính (nhiều cơ quan quản lý nhà nước cùng thẩm định, xét duyệt về một vấn đề); chưa thống nhất về hồ sơ xin cấp phép (yêu cầu những loại tài liệu mà văn bản pháp luật khác không quy định); chưa thống nhất về thời hạn thực hiện thủ tục hành chính (cùng một thủ tục hành chính nhưng giữa các Luật quy định khác nhau về thời gian giải quyết).

Ngoài ra, giữa các văn bản pháp luật về kinh doanh còn có sự thiếu thống nhất khi quy định về các khái niệm; sự chồng lấn khi ban hành các danh mục ngành nghề, lĩnh vực cấm kinh doanh hoặc kinh doanh có điều kiện…

Theo VCCI, sự chồng chéo này tạo ra rủi ro lớn cho các doanh nghiệp, nhất là liên quan đến các chính sách về hạn chế quyền kinh doanh, chẳng hạn: đối với văn bản pháp luật này thì hàng hóa, dịch vụ này doanh nghiệp có thể sản xuất kinh doanh nhưng ở văn bản pháp luật khác lại trở thành hàng hóa, dịch vụ bị cấm kinh doanh. Có nghĩa là hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp từ hợp pháp sẽ thành vi phạm, tùy theo áp dụng văn bản pháp luật nào.

Một điểm nổi bật khi rà soát các văn bản pháp luật về kinh doanh đó là sự chồng chéo giữa “luật chung” và “luật riêng”, “luật chuyên ngành” khá nhiều. Cụ thể, Luật Đầu tư được xem là “luật chung” trong pháp luật về đầu tư. Luật này quy định về hồ sơ, trình tự thủ tục đầu tư của dự án đầu tư và không có quy định theo hướng các luật khác có thể quy định thêm về hồ sơ, trình tự thủ tục đầu tư. Điều này được hiểu là hồ sơ, trình tự thủ tục đầu tư trong mọi dự án đầu tư của các lĩnh vực khác nhau (thuộc diện phải thực hiện thủ tục đầu tư) phải thực hiện hồ sơ, trình tự, thủ tục tại Luật Đầu tư.

Tuy nhiên, một số “luật chuyên ngành” khác lại yêu cầu thêm về tài liệu trong hồ sơ thực hiện thủ tục đầu tư hoặc yêu cầu thực hiện thủ tục đầu tư đối với các loại dự án đầu tư mà theo quy định của Luật Đầu tư không phải thực hiện bất kỳ thủ tục nào.

Điểm đáng lưu ý, nguyên tắc áp dụng pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là áp dụng theo thời gian ban hành. Cụ thể, nếu các văn bản quy phạm pháp luật có cùng hiệu lực pháp lý thì văn bản ban hành sau sẽ được ưu tiên áp dụng. Không có khái niệm “luật chung”, “luật riêng”, “luật chuyên ngành”. Điều này cũng có thể khiến cho văn bản pháp luật ban hành sau sẽ được ưu tiên áp dụng so với văn bản pháp luật ban hành trước. Thực tế này làm cho hệ thống pháp luật kinh doanh trở lên thiếu thống nhất và hay thay đổi.

Cũng theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì một văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực trong các trường hợp: hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó; bị bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết cũng đồng thời hết hiệu lực.

Trên thực tế, có những văn bản quy phạm pháp luật ban hành trước đó rất lâu, các văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau, quy định một số nội dung đã có và cũng không tuyên bố bãi bỏ các quy định này trong văn bản quy phạm pháp luật trước.

Điều này dẫn tới tình trạng hai văn bản quy phạm pháp luật cùng có hiệu lực pháp lý nhưng lại xung đột với nhau về nội dung.

Luật Thương mại là một ví dụ điển hình cho tình trạng này. Rất nhiều quy định trong Luật Thương mại đã trở nên “lỗi thời” nhưng không hề bị bãi bỏ và đang có tình trạng quy định trong một số luật và Luật Thương mại cùng quy định khác nhau về một vấn đề.

Mặc dù trên thực tế các quy định tại Luật Thương mại không được áp dụng và các đối tượng áp dụng không thấy sự xung đột nào trong quá trình áp dụng, nhưng về lý thuyết, việc các luật đang có hiệu lực quy định khác nhau về một vấn đề sẽ khiến cho hệ thống pháp luật trở nên thiếu nhất quán.

Những mâu thuẫn chồng chéo không chỉ có trong quy định giữa các luật mà còn xuất hiện ở các văn bản dưới luật: mâu thuẫn giữa nghị định với luật, giữa các nghị định, giữa thông tư với nghị định, giữa các thông tư với nhau…

Đây là các dạng mâu thuẫn: văn bản quy phạm pháp luật “cấp dưới” hướng dẫn “vượt quá” văn bản quy phạm pháp luật cấp trên; giữa các văn bản quy phạm pháp luật có cùng hiệu lực pháp lý không đồng nhất khi quy định về một vấn đề…

Tóm lại, qua rà soát có thể thấy mâu thuẫn xuất hiện giữa luật - luật, luật - nghị định, nghị định nghị định, nghị định - thông tư, thậm chí luật - thông tư là khá nhiều.

Cần một cuộc rà soát tổng thể toàn bộ hệ thống pháp luật

Theo VCCI, để khắc phục tình trạng chồng chéo giữa các văn bản pháp luật, lý tưởng nhất là tiến hành rà soát lại toàn bộ hệ thống pháp luật về kinh doanh để có cái nhìn tổng thể và cùng điều chỉnh những điểm còn mâu thuẫn. Tuy nhiên đây là yêu cầu cần có thời gian và nhân lực.

Trước mắt, đối với những điểm mâu thuẫn trên, cần xác định một số nguyên tắc sau:

Đối với hồ sơ, trình tự thủ tục về đầu tư, Luật Đầu tư cần thống nhất nguyên tắc. Theo đó, Luật Đầu tư sẽ quy định các tài liệu trong hồ sơ, các văn bản pháp luật chuyên ngành khác không được yêu cầu thêm về tài liệu trong hồ sơ này đối với các dự án đầu tư trong lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của luật chuyên ngành đó.

Đối với những thủ tục có sự chồng lấn về các bước thẩm định ở các thủ tục cấp phép khác nhau: những thủ tục đã được thực hiện trước đó thì không cần phải thực hiện lại ở các thủ tục sau (chẳng hạn đối với những dự án đầu tư có đề xuất sử dụng đất thuộc diện phải xin chấp thuận chủ trương đầu tư việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất đã được thực hiện trong giai đoạn chấp thuận chủ trương đầu tư thì sẽ không phải thực hiện lại trong thủ tục giao đất, cho thuê đất, cho chuyển mục đích sử dụng đất…).

Đối với sự chồng chéo về điều kiện cấp phép, với những điều kiện cấp phép đã được quy định trong văn bản pháp luật thì văn bản pháp luật khác không được quy định lại mà chỉ dẫn chiếu tới văn bản đã quy định.

Đối với sự thiếu rõ ràng trong việc xác định các thủ tục liên quan đến dự án đầu tư, có thể nhận thấy giữa Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Đấu thầu đang có một số quy định liên quan đến thủ tục đầu tư chưa đủ rõ ràng, nhất là khi xác định thủ tục nào trước, thủ tục nào sau. Ví dụ trong trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất được thì chủ đầu tư phải thực hiện thủ tục để giao đất hay là thủ tục xin chấp thuận chủ trương đầu tư; trường hợp nào thì đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư, trường hợp nào thì đấu giá quyền sử dụng đất… Như vậy cần xác định rõ về nguyên tắc trong Luật Đầu tư và các luật khác phải tuân thủ theo quy định của Luật Đầu tư.

Đối với sự thiếu thống nhất giữa các khái niệm, cần quy định khái niệm này trong một luật và các luật khác chỉ dẫn chiếu mà không quy định lại.

Liên quan đến Luật Thương mại, có thể thấy Luật Thương mại đã ban hành và phát sinh hiệu lực gần 15 năm, nhiều chế định trong luật này đã trở nên “lỗi thời” và đã được quy định trong các luật khác (ví dụ: Luật Đấu giá tài sản, Luật Quảng cáo, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư…).

Tuy nhiên, những quy định này vẫn còn hiệu lực pháp lý do không bị bãi bỏ bởi bất kỳ luật nào. Điều này tạo ra sự không thống nhất trong hệ thống pháp luật về kinh doanh. VCCI cho rằng có lẽ đã đến lúc phải đánh giá lại vai trò của Luật Thương mại và tiến hành sửa đổi luật này.