Định hướng mới cho doanh nghiệp nhà nước

Quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước trong nhiều năm qua đã tạo ra những thay đổi nhất định trong cấu trúc khu vực doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước. Tuy nhiên, theo TS. Nguyễn Minh Phong, chuyên gia kinh tế, nguyên Trưởng phòng Nghiên cứu kinh tế, Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội, nếu nhìn sâu vào bản chất vận hành và phân bổ nguồn lực, mức độ chuyển đổi vẫn chưa đạt tới kỳ vọng ban đầu. Về lượng, vị chuyên gia cho rằng kết quả sắp xếp doanh nghiệp nhà nước là khá rõ nét. Số doanh nghiệp nhà nước đã giảm mạnh từ khoảng 12.000 doanh nghiệp xuống còn hơn 500 doanh nghiệp.

Trong số này, các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước hiện chỉ còn trên dưới 200. Việc thu gọn đầu mối và giảm mạnh số lượng doanh nghiệp nhà nước có thể xem là một bước tiến đáng kể trong tiến trình tái cơ cấu khu vực này. Nguồn lực vẫn tập trung ở các tập đoàn lớn Dù vậy, theo đánh giá của TS. Nguyễn Minh Phong, trên phương diện kinh tế và tài chính, tác động thực chất của cổ phần hóa vẫn chưa sâu như kỳ vọng. Nguyên nhân là dù số lượng doanh nghiệp giảm mạnh, nhưng phần lớn nguồn lực tài chính và tài sản của khu vực doanh nghiệp nhà nước vẫn tập trung ở các tập đoàn và tổng công ty lớn.

Theo ước tính, hơn 90% nguồn lực của khu vực này vẫn nằm trong tay Nhà nước. Ngay cả với nhiều doanh nghiệp đã cổ phần hóa thì Nhà nước vẫn nắm giữ tỷ lệ vốn đáng kể. Vì vậy, xét về bản chất kinh tế, mức độ chuyển đổi của khu vực doanh nghiệp nhà nước chưa lớn. Thay đổi chủ yếu mới diễn ra ở số lượng doanh nghiệp, còn các doanh nghiệp lớn, nơi nắm giữ phần lớn nguồn lực, vẫn chưa có biến chuyển căn bản.

Theo phân tích của TS. Nguyễn Minh Phong, thực tế cũng cho thấy một số doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả được đưa vào diện sắp xếp hoặc cổ phần hóa sớm, trong khi các tập đoàn lớn lại chuyển động chậm hơn trong tiến trình này. Một yếu tố đáng chú ý khác là những thay đổi trong hoạt động của nhiều doanh nghiệp nhà nước thời gian gần đây không hoàn toàn xuất phát từ cổ phần hóa. Phần lớn biến động đến từ việc điều chỉnh các quy định và khung pháp lý liên quan đến quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp. Khung quản lý đang dần được điều chỉnh theo hướng thống nhất hơn, giảm bớt sự khác biệt giữa doanh nghiệp nhà nước và các loại hình doanh nghiệp khác.

Trong bối cảnh đó ông Phong đánh giá Nghị quyết 79 đã đưa ra định hướng mới cho khu vực doanh nghiệp nhà nước, dù hiện nay nội dung này mới dừng ở cấp nghị quyết và chưa được thể chế hóa đầy đủ thành luật. Hướng tới mô hình quản lý vốn thay vì quản lý doanh nghiệp Một điểm đáng chú ý trong Nghị quyết 79 được ông Phong nhắc đến là việc xác định 2 cơ chế quản lý tương ứng với 2 mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp nhà nước.

Theo đó, nhóm doanh nghiệp hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận sẽ vận hành theo cơ chế thị trường, theo logic của doanh nghiệp nói chung và chịu áp lực cạnh tranh cũng như hiệu quả kinh doanh. Với nhóm này, cổ phần hóa có ý nghĩa rõ hơn trong việc thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động. Trong khi đó, nhóm các doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ công ích hoặc mục tiêu phi lợi nhuận sẽ tiếp tục vận hành theo cơ chế riêng gắn với nhiệm vụ chính trị và xã hội được giao. Điều này cho thấy không thể áp dụng một mô hình quản lý chung cho toàn bộ khu vực doanh nghiệp nhà nước.

TS. Nguyễn Minh Phong cho rằng cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong thời gian tới có thể tổ chức lại theo hướng Nhà nước tập trung quản lý phần vốn của mình, thay vì can thiệp trực tiếp vào hoạt động điều hành doanh nghiệp như trước. Nếu định hướng này được cụ thể hóa, doanh nghiệp nhà nước có thể được trao quyền nhiều hơn trong việc quyết định hoạt động kinh doanh, đầu tư, mua bán vốn và tổ chức bộ máy. Cùng với quyền tự chủ lớn hơn, trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn nhà nước cũng sẽ được đặt ra rõ ràng hơn, đi kèm cơ chế hạch toán, đánh giá và giám sát chặt chẽ.

Theo cách tiếp cận này, Nhà nước sẽ chuyển dần từ mô hình quản lý doanh nghiệp sang quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Dù Nhà nước nắm 100% vốn hay tỷ lệ chi phối trên 50%, doanh nghiệp vẫn phải tự tổ chức hoạt động và chịu trách nhiệm về hiệu quả kinh doanh, trong khi Nhà nước thực hiện vai trò của chủ sở hữu vốn. “Nếu tiến trình này được triển khai đầy đủ, cổ phần hóa cùng với cải cách thể chế có thể giúp doanh nghiệp nhà nước từng bước vận hành gần hơn với mô hình doanh nghiệp thị trường, bình đẳng hơn với các thành phần kinh tế khác và tiệm cận các chuẩn mực quản trị phổ biến của khu vực cũng như thế giới”, ông Phong nói.

Về tác động đối với hiệu quả sử dụng vốn, khả năng huy động vốn và mức độ minh bạch tài chính, ông Phong cho biết chưa có đủ dữ liệu chi tiết để đưa ra đánh giá toàn diện cho toàn bộ khu vực doanh nghiệp nhà nước. Những số liệu công khai hiện nay chủ yếu dừng ở mức tổng hợp như doanh thu, lợi nhuận, nợ phải trả hoặc nghĩa vụ với ngân sách. Muốn đánh giá sâu hơn cần đi vào báo cáo tài chính cụ thể của từng doanh nghiệp. Theo vị chuyên gia này, trên thực tế nhiều doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa có động lực đủ mạnh để tối đa hóa lợi nhuận. Yêu cầu lớn nhất vẫn là bảo toàn vốn nhà nước. Trong nhiều trường hợp, doanh nghiệp còn phải đồng thời thực hiện cả nhiệm vụ kinh tế và nhiệm vụ chính trị, xã hội.

Điều này khiến mục tiêu lợi nhuận không phải lúc nào cũng được đặt ở vị trí trung tâm. Vì vậy, việc cải thiện hiệu quả sử dụng vốn, nâng cao năng lực huy động vốn hay tăng mức độ minh bạch tài chính vẫn phụ thuộc nhiều vào cơ chế quản trị, cơ chế giám sát cũng như mức độ tách bạch giữa nhiệm vụ kinh doanh với nhiệm vụ công.

Đối với chiến lược kinh doanh sau cổ phần hóa, TS. Nguyễn Minh Phong cho rằng xu hướng thay đổi của các doanh nghiệp không thể nhìn một cách đồng loạt. Hiện nay nhiều doanh nghiệp vẫn được phép hoạt động đa ngành, với điều kiện các lĩnh vực đó phải gắn với nhiệm vụ chính và hỗ trợ cho mục tiêu phát triển chung. Việc doanh nghiệp thay đổi chiến lược ra sao còn phụ thuộc vào cơ cấu sở hữu sau cổ phần hóa, đặc biệt là tỷ lệ vốn mà Nhà nước tiếp tục nắm giữ. Nếu tỷ lệ sở hữu nhà nước giảm xuống dưới mức chi phối, vai trò quyết định sẽ thuộc nhiều hơn về hội đồng quản trị và các cổ đông. Ngược lại, nếu Nhà nước vẫn giữ quyền chi phối, mức độ thay đổi về chiến lược kinh doanh thường không lớn.

TS. Nguyễn Minh Phong cũng lưu ý vướng mắc đáng chú ý hiện nay nằm ở cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước. Có những doanh nghiệp cần quyết định nhanh và huy động nguồn lực lớn để nắm cơ hội kinh doanh, nhưng quyền quyết định lại phụ thuộc nhiều vào đại diện phần vốn nhà nước cùng các thủ tục xin ý kiến. Nếu cơ chế đại diện vốn không được làm rõ và không gắn quyền hạn với trách nhiệm, quá trình cổ phần hóa sẽ khó tạo ra sự chuyển biến thực chất trong quản trị và hoạt động đầu tư của doanh nghiệp. Ở góc độ quản trị hiện đại, cổ phần hóa có thể giúp doanh nghiệp nhà nước tiến gần hơn tới các chuẩn mực quản trị tiên tiến.

Tuy nhiên, theo TS. Nguyễn Minh Phong, mức độ thay đổi còn phụ thuộc rất lớn vào tỷ lệ vốn mà Nhà nước tiếp tục nắm giữ. Nếu Nhà nước vẫn nắm giữ tuyệt đối thì bản chất quản trị khó thay đổi mạnh. Trong trường hợp Nghị quyết 79 được triển khai đầy đủ và được luật hóa bằng các quy định cụ thể, áp lực cải cách đối với doanh nghiệp nhà nước sẽ lớn hơn, buộc các doanh nghiệp phải vận hành minh bạch hơn và chuyên nghiệp hơn. Tuy nhiên, quá trình này vẫn cần chờ những bước cụ thể hóa chính sách trong thời gian tới.