Phát triển doanh nghiệp nhà nước:'Cần thiết kế thể chế, phân định rõ sân chơi'

Nghị quyết 79 của Bộ Chính trị xác định kinh tế nhà nước, gồm doanh nghiệp nhà nước (DNNN), giữ vai trò chủ đạo, dẫn dắt, mở đường, lan tỏa, trong khi Nghị quyết 68 khẳng định kinh tế tư nhân là một trong những động lực quan trọng của tăng trưởng.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn tồn tại “ranh giới” giữa hai khu vực. Điều này đòi hỏi kinh tế nhà nước không chỉ giữ vai trò chủ đạo, mà còn phải thiết lập thể chế, định hình “sân chơi”, bảo đảm không xung đột, không triệt tiêu, mà cộng hưởng với khu vực tư nhân.

Vì vậy, vấn đề đặt ra là làm rõ nội hàm vai trò “dẫn dắt, mở đường”, gắn với thiết kế thể chế và cơ chế quản trị phù hợp, nhằm tránh tình trạng “chiếm chỗ”, tập trung vào lĩnh vực then chốt, qua đó tạo lan toả và thúc đẩy toàn bộ nền kinh tế.

Tạp chí Đầu tư Tài chính - VietnamFinance đã có cuộc trao đổi với luật sư Nguyễn Tiến Lập, Thành viên VPLS NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam xung quanh chủ đề này.

- Nghị quyết số 79 của Bộ Chính trị tiếp tục khẳng định kinh tế nhà nước, trong đó doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò chủ đạo, dẫn dắt, mở đường và lan tỏa trong nền kinh tế. Theo ông, trong bối cảnh phát triển mới hiện nay, “vai trò chủ đạo” này cần được hiểu và thể hiện cụ thể như thế nào?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Đây là một chủ đề thú vị vì nó có thể gây bối rối, tranh luận về cách hiểu trong bối cảnh kinh tế tư nhân đang được coi là một trong những động lực quan trọng nhất của nền kinh tế. Tại sao? Bởi giả sử coi nền kinh tế như một cỗ xe, nếu người lái “chủ đạo, dẫn dắt” mà động lực, tức cái động cơ lại phụ thuộc vào người khác thì “chủ đạo, dẫn dắt” sẽ có ý nghĩa gì?

Ngoài ra, câu hỏi này còn hệ trọng vì nếu không được lý giải một cách rõ ràng để hiểu đúng và thống nhất, e rằng trong quá trình phát triển tiếp theo của đất nước sẽ có tình trạng “ông chằng, bà chuộc”, mỗi người, mỗi nơi làm một kiểu, hay “lúc nóng, lúc lạnh” tức khi thì nhấn mạnh vai trò DNNN, lúc lại đề cao doanh nghiệp tư nhân.

Riêng tôi hiểu theo cách không suy luận hay suy diễn chủ quan, mà dựa trên quan sát thực tiễn của mấy chục năm Đổi mới đất nước và cải cách kinh tế, kết hợp với bối cảnh hiện tại và dự báo tương lai của kinh tế thế giới mà Việt Nam đã phụ thuộc và trở thành một bộ phận quan trọng của nó.

Thực tiễn đó như thế nào? Đó là tỷ trọng tham gia và đóng góp thực tế vào tăng trưởng của DNNN ngày càng giảm, vai trò và vị thế của kinh tế tư nhân, bao gồm ba khu vực doanh nghiệp dân doanh, đầu tư nước ngoài và kinh tế cá thể của người dân, đặc biệt nông dân ngày càng quan trọng. Thực trạng đó và xu hướng này về mặt khách quan chắc chắn không thể thay đổi và đảo ngược.

Vậy thì vấn đề còn lại chữ nghĩa học thuật. Nếu nhìn vào lý thuyết hay mô hình phát triển Việt Nam, tôi cho rằng không phải DNNN mà chính Nhà nước mới là người đóng vai trò “chủ đạo, dẫn dắt và mở đường” cho phát triển kinh tế. Thực tế này khác với nhiều nước ở góc độ phạm vi, mức độ và cách thức mà Nhà nước tác động và can thiệp vào thị trường. Để làm được điều đó, về phương diện kinh tế, bên cạnh vai trò điều tiết vĩ mô thông qua các công cụ chính sách và pháp luật, Nhà nước sẽ cần có lực lượng kinh tế riêng của mình, đó là các DNNN.

Tóm lại, từ góc độ nghiên cứu, mặc dù vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước hay DNNN là đề tài không mới, tôi tin rằng có sự khác biệt trong Nghị quyết 79 lần này. Thay vì các nỗ lực nhằm tiếp tục bao cấp, hỗ trợ bằng ngân sách và các ưu đãi để có DNNN mạnh hay đứng vững về kinh doanh trong cạnh tranh trên thương trường để xứng đáng với vị thế chủ đạo, thì nay đối với các lĩnh vực trụ cột đóng vai trò định hướng, nâng đỡ hay thúc đẩy phát triển, Nhà nước sẽ chủ động can thiệp thông qua công cụ là DNNN.

- Theo logic như ông phân tích có một vấn đề quan trọng cần được làm rõ đó là ranh giới hoạt động giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân. Vậy, đâu là nguyên tắc quan trọng để xác định phạm vi hoạt động của DNNN, nhằm vừa thể hiện vai trò chiến lược Nhà nước, tránh “lấn sân”, đảm bảo 2 khu vực phát triển hài hoà, bổ trợ cho nhau? Từ góc độ thể chế, cần hoàn thiện những cơ chế nào để phân định, qua đó tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh và thúc đẩy cả hai khu vực cùng phát triển?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Vấn đề này rất quan trọng, nhưng câu hỏi là có thật sự tồn tại hay có thể đặt ra các ranh giới hay sân chơi cho các khu vực kinh tế được không ?

Xét về bản chất, nền kinh tế không phải là một cỗ máy mà một hệ sinh thái với sự phong phú, đa dạng của ít nhất về nguồn lực, sở hữu, phương tiện và nhu cầu. Có nghĩa rằng thị trường là một thể thống nhất và hệ sinh thái mở, không chỉ ở cấp độ địa phương hay quốc gia mà còn toàn cầu. Theo đó, một quy luật vận động tất yếu phải được thừa nhận, đó là tự do cạnh tranh trên cơ sở bình đẳng giữa các thành phần sở hữu. Nói như thế cũng đồng nghĩa xét về mặt nguyên lý, không thể có sân chơi riêng giữa DNNN và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.

Tuy nhiên, kinh tế cũng bị chi phối hay tác động bởi chính trị, chẳng hạn trong lĩnh vực bảo đảm an ninh quốc gia hay lợi ích công cộng do Nhà nước xác định tùy từng thời điểm. Nếu ở một số nước, những lĩnh vực này có thể được giao cho doanh nghiệp tư nhân thì ở Việt Nam, theo truyền thống, nó thuộc độc quyền nhà nước, tức do DNNN đảm nhiệm. Gần đây, bởi sự kém hiệu quả về quản trị hay kinh doanh của nhiều DNNN, Nhà nước đã cho phép hay thậm chí khuyến khích hình thức đối tác công tư trong đầu tư triển khai các dự án công ích trong một số lĩnh vực khác nhau.

Ngoài ra, trong điều kiện chưa phát triển hoàn chỉnh của cơ sở hạ tầng, cũng có những lĩnh vực thiết yếu cho quốc kế dân sinh nhưng đầu tư – kinh doanh khó sinh lời. Ở đó, vai trò các DNNN đóng vai trò tiên phong hay chủ đạo là đương nhiên.

Trong bối cảnh ấy, rõ ràng để xây dựng được một hệ sinh thái kinh tế tự do, minh bạch và công bằng nhằm khuyến khích sáng tạo và thúc đẩy phát triển là thách thức không nhỏ. Tôi muốn nói đến bài toán thể chế mà Nhà nước là chủ thể giải quyết với hai câu hỏi trọng tâm, tạm diễn nôm là: Làm sao để Nhà nước không lẫn lộn giữa hai vai trong cuộc chơi, tức “vừa đá bóng vừa thổi còi”, đồng thời không phân biệt đối xử giữa DNNN và doanh nghiệp tư nhân như “con đẻ và con nuôi”?

Đó là vấn đề lớn mà trong khuôn khổ một cuộc trò chuyện không thể nói hết hay chi tiết được. Tuy nhiên, về tổng quát, tôi muốn chia sẻ rằng để giải quyết bài toán về phân định chức năng và thẩm quyền một cách rành mạch, chúng ta phải căn cứ vào các nguyên lý của khoa học tổ chức và quản trị. Còn để loại trừ hay hạn chế việc phân biệt đối xử, các cơ quan chức năng của nhà nước có liên quan buộc phải bảo đảm tính minh bạch trong phân chia, phân bổ các nguồn lực của quốc gia, bao gồm đất đai, tài nguyên, vốn tín dụng và ngân sách.

Bên cạnh đó, hệ thống tư pháp độc lập và công bằng, không phân biệt đối xử giữa hai khu vực công – tư cũng đóng một vai trò như một nền tảng hạ tầng thiết yếu và quan trọng.

- Nhiều ý kiến cho rằng vấn đề của DNNN không nằm ở chủ trương hay nghị quyết mà ở khâu thực thi và cơ chế vận hành. Nguồn lực rất lớn, tuy nhiên hiệu quả hoạt động của nhiều doanh nghiệp nhà nước vẫn là vấn đề được đặt ra. Đâu là những “điểm nghẽn” lớn nhất đang cản trở khu vực DNNN phát huy đúng vai trò của mình?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Đúng là có nhiều hệ lụy liên quan đến DNNN, nhưng ở tầm khái quát, vấn đề được quan tâm nhiều nhất chính là sự bất đối xứng giữa nguồn lực được giao và hiệu quả mang lại của khu vực này. Về các nguyên nhân hay “điểm nghẽn”, thông thường có hai vấn đề cần bàn là quản trị và nhân sự, chủ yếu tập trung ở người lãnh đạo.

Về quản trị, các doanh nghiệp nhà nước, nhất là doanh nghiệp lớn vẫn thường được giao các nhiệm vụ chính trị bên cạnh các hoạt động kinh doanh theo chức năng và thị trường. Đó có thể là dự án đầu tư do Cơ quan chủ quản quyết định hay các chỉ tiêu về sản phẩm, dịch vụ hay tài chính mà doanh nghiệp có trách nhiệm thực hiện, ngay cả khi các điều kiện bảo đảm không được thoả mãn. Trong trường hợp đó, thách thức đối với DNNN là sự can thiệp quá sâu từ cấp trên, đồng thời nếu xảy ra chồng chéo hay xung đột về quản trị và kinh doanh thì nhiệm vụ chính trị luôn luôn được ưu tiên.

Còn về nhân sự, với cơ chế hiện hành về các tiêu chuẩn và quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm, tôi e rằng rất khó để DNNN có được những người giỏi hay giỏi nhất để đảm nhiệm các vị trí lãnh đạo và quản lý.

Tiếp đến, động lực và tâm thế làm việc, cống hiến của đội ngũ này cũng là một vấn đề khác. Kinh nghiệm nhiều năm tư vấn cho DNNN của tôi cho thấy họ thường e sợ cấp trên hơn là thách thức của thị trường, dẫn đến sẽ cố gắng đáp ứng các yêu cầu, đòi hỏi của Cơ quan chủ quản, vì lợi ích của nhiệm vụ chính trị nhưng cũng có cả sự ổn định của cương vị và thăng tiến cá nhân, hơn là sức cạnh tranh và vận mệnh của doanh nghiệp. Đây là điểm nghẽn khá lớn, nhưng tôi không nghĩ đó là vấn đề thuộc phạm trù cá nhân mà chủ yếu là hệ luỵ của cơ chế, cụ thể là chính sách về nhân sự cho DNNN.

- Trong bối cảnh Việt Nam đang hướng tới mô hình tăng trưởng mới, những lĩnh vực then chốt nào kinh tế nhà nước cần tập trung để thực sự phát huy vai trò dẫn dắt và mở đường cho nền kinh tế? Đồng thời, theo ông cần những cơ chế nào để khuyến khích đổi mới sáng tạo, chấp nhận rủi ro và tăng tính tự chủ trong hoạt động?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Ở tầm vĩ mô, tôi cho rằng cần đặt câu hỏi về kinh tế nhà nước hơn là chỉ tập trung vào DNNN. Một khi xác định đi theo mô hình “nhà nước kiến tạo, phát triển”, thì kinh tế nhà nước cần hướng tới ba mục tiêu, bao gồm: Đầu tư sinh lời để tạo nguồn thu cho ngân sách; phát triển các ngành, lĩnh vực có tính mở đường, dẫn dắt cho nền kinh tế; và duy trì các DNNN cung ứng dịch vụ công thiết yếu và phục vụ an ninh quốc gia.

Với mỗi mục tiêu nói trên, Nhà nước cần có chính sách, cơ chế và cách tiếp cận riêng. Chẳng hạn, để tìm kiếm lợi nhuận thì nên đầu tư theo danh mục có giới hạn vào ngành và doanh nghiệp nào có triển vọng tốt nhất; để mở đường và dẫn dắt thì cần xác định lợi thế quốc gia trong cạnh tranh toàn cầu; còn để cung ứng dịch vụ công ích thì hãy đặt mục tiêu về chất lượng sản phẩm và dịch vụ lên hàng đầu, thay cho hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp.

Thế giới đã có nhiều kinh nghiệm hay cho mô hình phát triển này và tôi nghĩ chúng ta có thể tham khảo để vận dụng.

Xin cảm ơn ông về cuộc trao đổi này!