Cần khóa cánh cửa dẫn vào 'nhà máy sản xuất giấy phép con'

Theo TS Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, thể chế chính là "chìa khóa vàng" quyết định khả năng giải phóng nguồn lực, khơi thông động lực cho doanh nghiệp và tạo nền tảng để nền kinh tế bứt phá trong giai đoạn phát triển.

Chuyển từ tư duy quản lý sang tư duy quản trị phát triển

- Ông từng nhiều lần nhấn mạnh vai trò của cải cách thể chế đối với tăng trưởng kinh tế. Vậy, trong làn sóng cải cách hiện nay, theo ông, điều quan trọng nhất là cắt giảm số lượng thủ tục hay thay đổi tư duy quản lý?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Nếu phải lựa chọn giữa hai điều đó, tôi cho rằng thay đổi tư duy quản lý quan trọng hơn rất nhiều. Cắt giảm thủ tục là kết quả, thay đổi tư duy quản lý mới là nguyên nhân tạo ra kết quả đó. Chúng ta có thể cắt bỏ hàng nghìn điều kiện kinh doanh trong một đợt cải cách. Nhưng nếu tư duy quản lý không thay đổi thì sau một thời gian, những rào cản mới sẽ lại xuất hiện dưới những hình thức khác.

Ngược lại, nếu tư duy quản lý thay đổi đúng hướng thì ngay cả khi chưa có một chiến dịch cắt giảm quy mô lớn, bộ máy cũng sẽ tự giác hạn chế việc tạo thêm các thủ tục không cần thiết.

Theo tôi, cốt lõi của cuộc cải cách lần này là chuyển từ tư duy quản lý sang tư duy quản trị phát triển. Trong mô hình quản lý truyền thống, cơ quan nhà nước thường đặt câu hỏi: “Làm thế nào để kiểm soát được người dân và doanh nghiệp?”.

Còn trong mô hình quản trị hiện đại, câu hỏi được chuyển thành: “Làm thế nào để người dân và doanh nghiệp phát huy tốt nhất năng lực sáng tạo của mình, đồng thời vẫn bảo đảm trật tự và lợi ích công cộng?”.

Sự khác biệt tưởng như nhỏ nhưng dẫn đến những cách hành xử hoàn toàn khác nhau. Một bên có xu hướng bổ sung thêm thủ tục để giảm rủi ro cho cơ quan quản lý. Bên kia có xu hướng thiết kế các quy tắc minh bạch, tăng cường hậu kiểm và trao nhiều không gian hơn cho đổi mới sáng tạo.

Vì vậy, theo tôi, điều quan trọng nhất hiện nay không phải là cắt được bao nhiêu giấy phép hay bao nhiêu thủ tục, mà là xây dựng được một triết lý quản trị mới: nhà nước kiến tạo thay vì nhà nước kiểm soát; nhà nước trao quyền thay vì nhà nước xin- cho; nhà nước đồng hành cùng sự phát triển thay vì đứng giữa sự phát triển. Nếu làm được điều đó, việc cắt giảm thủ tục hôm nay sẽ không còn là một chiến dịch nhất thời mà sẽ trở thành một năng lực thường trực của nền quản trị quốc gia.

- Vậy, theo quan sát của ông, đâu là những lĩnh vực còn tồn tại nhiều rào cản hành chính và điều kiện kinh doanh bất hợp lý nhất hiện nay, cần được ưu tiên xử lý?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Theo tôi, điều quan trọng không phải là lập một danh sách dài các lĩnh vực cần cải cách, mà là nhận diện đúng những khu vực đang tạo ra chi phí tuân thủ lớn nhất cho nền kinh tế. Hiện nay, những rào cản hành chính đáng quan tâm nhất thường tập trung ở các lĩnh vực liên quan đến đầu tư, đất đai, xây dựng, quy hoạch, bất động sản, phòng cháy chữa cháy, môi trường, kiểm tra chuyên ngành, logistics và xuất nhập khẩu.

Đây là những lĩnh vực có tác động lan tỏa rất lớn đến hoạt động sản xuất kinh doanh và năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Điều đáng lưu ý là chi phí lớn nhất nhiều khi không phải là tiền bạc, mà là thời gian. Một dự án đầu tư chậm một năm không chỉ làm tăng chi phí cho doanh nghiệp mà còn làm mất đi cơ hội việc làm, nguồn thu ngân sách và tốc độ tăng trưởng của cả nền kinh tế.

Theo tôi, ưu tiên cao nhất hiện nay nên là những thủ tục có khả năng làm đình trệ dòng vốn đầu tư và dòng chảy sản xuất kinh doanh. Bởi một nền kinh tế muốn tăng trưởng nhanh thì vốn, hàng hóa, dịch vụ và ý tưởng phải được lưu thông nhanh. Bất kỳ điểm nghẽn nào làm chậm sự lưu thông đó đều trở thành chi phí phát triển của quốc gia.

Tuy nhiên, nhìn ở tầm sâu hơn, vấn đề không nằm ở riêng lĩnh vực nào. Vấn đề nằm ở những quy định trao cho cơ quan quản lý quyền quyết định quá lớn đối với hoạt động của doanh nghiệp.

Ở đâu doanh nghiệp còn phải đi xin sự chấp thuận cho những việc lẽ ra họ có quyền được làm theo luật, ở đó vẫn còn dư địa cải cách. Vì vậy, mục tiêu cuối cùng không chỉ là tháo gỡ khó khăn cho từng ngành, từng lĩnh vực, mà là xây dựng một môi trường thể chế trong đó quyền tự do kinh doanh thực sự trở thành nguyên tắc, còn sự hạn chế chỉ là ngoại lệ và phải được giải trình một cách thuyết phục.

- Chính phủ đặt mục tiêu giảm mạnh chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp. Theo ông, cần có cơ chế nào để bảo đảm các bộ, ngành, địa phương thực hiện thực chất, tránh tình trạng "cắt giấy phép này nhưng phát sinh giấy phép khác"?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Theo tôi, muốn cải cách lần này thành công thì không chỉ cần cắt giảm các giấy phép hiện có, mà quan trọng hơn là phải thiết lập được cơ chế ngăn ngừa việc sản sinh ra các giấy phép mới. Nói cách khác, không chỉ dọn sạch căn nhà mà còn phải khóa lại cánh cửa dẫn vào "nhà máy sản xuất giấy phép con".

Trước hết, cần kiểm soát chặt chẽ quyền ban hành các điều kiện kinh doanh và thủ tục hành chính mới. Mọi đề xuất bổ sung điều kiện kinh doanh phải được đánh giá tác động độc lập, công khai chi phí tuân thủ và chứng minh rõ lợi ích xã hội mang lại lớn hơn chi phí mà doanh nghiệp phải gánh chịu.

Thứ hai, cần chuyển từ quản lý bằng số lượng văn bản sang quản lý bằng kết quả. Thước đo thành công của các bộ, ngành và địa phương không nên là ban hành được bao nhiêu quy định mới, mà là giảm được bao nhiêu thời gian, chi phí và gánh nặng thủ tục cho người dân và doanh nghiệp.

Thứ ba, cần công khai và đo lường thường xuyên chi phí tuân thủ. Điều gì đo lường được thì mới cải thiện được. Mỗi bộ, ngành và địa phương nên có các chỉ số về thời gian giải quyết thủ tục, chi phí tuân thủ và mức độ hài lòng của doanh nghiệp. Các chỉ số này cần được công bố công khai như một hình thức trách nhiệm giải trình trước xã hội.

Cuối cùng, cần phát huy vai trò giám sát của cộng đồng doanh nghiệp, các hiệp hội ngành nghề, báo chí và người dân. Trong nhiều trường hợp, chính những người trực tiếp thực hiện thủ tục là người phát hiện sớm nhất các rào cản bất hợp lý đang hình thành.

Theo tôi, một cuộc cải cách bền vững phải tạo ra được cơ chế tự bảo vệ chính mình. Khi mọi quy định mới đều phải vượt qua "bài kiểm tra chi phí tuân thủ" và mọi cơ quan đều bị đánh giá bằng kết quả phục vụ thay vì quyền lực quản lý, thì giấy phép con sẽ khó có cơ hội quay trở lại. Đó cũng chính là dấu hiệu cho thấy chúng ta đang chuyển từ một nền hành chính quản lý sang một nền hành chính kiến tạo phát triển.

-Sau khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, theo ông, việc phân cấp, phân quyền có tạo thêm dư địa để đơn giản hóa thủ tục hành chính và loại bỏ giấy phép con hay không?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Tôi cho rằng câu trả lời là có, thậm chí là rất nhiều. Trên thực tế, một phần không nhỏ của các thủ tục hành chính và giấy phép con hiện nay xuất phát từ chính cấu trúc quản lý nhiều tầng nấc. Mỗi cấp quản lý thường có nhu cầu kiểm soát, thẩm định, xác nhận hoặc phê duyệt theo chức năng của mình.

Khi nhiều tầng nấc cùng tham gia vào một quy trình, thủ tục có xu hướng ngày càng dài hơn và chi phí tuân thủ ngày càng lớn hơn. Việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã tạo ra cơ hội rất quan trọng để thiết kế lại toàn bộ quy trình quản lý theo hướng đơn giản hơn, rõ trách nhiệm hơn và gần dân hơn.

Tuy nhiên, điều cần lưu ý là phân cấp không đồng nghĩa với việc chuyển nguyên trạng các thủ tục từ cấp trên xuống cấp dưới. Nếu chỉ chuyển quyền cấp phép từ một cơ quan sang một cơ quan khác thì doanh nghiệp vẫn phải xin phép như cũ, người dân vẫn phải chờ đợi như cũ và lợi ích cải cách sẽ rất hạn chế. Điều quan trọng hơn là phải tận dụng quá trình phân cấp để rà soát lại từ đầu: thủ tục nào thực sự cần thiết, thủ tục nào có thể bãi bỏ, việc gì nhà nước phải phê duyệt trước và việc gì có thể chuyển sang cơ chế hậu kiểm.

Tôi cho rằng triết lý đúng của phân quyền là trao quyền đi kèm với trách nhiệm, còn triết lý đúng của cải cách thủ tục hành chính là thay thế sự phê duyệt bằng trách nhiệm giải trình ở bất cứ nơi nào có thể.

Nếu làm được điều đó, mô hình chính quyền địa phương hai cấp sẽ không chỉ là một cuộc sắp xếp lại tổ chức bộ máy, mà còn trở thành cơ hội để tái thiết kế nền hành chính theo hướng hiện đại hơn, linh hoạt hơn và thân thiện hơn với người dân và doanh nghiệp. Nói cách khác, thành công lớn nhất của phân cấp không phải là cấp dưới được ký nhiều hơn, mà là người dân và doanh nghiệp phải xin phép ít hơn.

Lấy quyền tự do kinh doanh làm xuất phát điểm của mọi cải cách

- Nếu coi làn sóng cắt giảm giấy phép con hiện nay là một "phép thử" đối với Chính phủ mới, theo ông, những chỉ dấu nào sẽ cho thấy cuộc cải cách này thực sự thành công?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Tôi cho rằng có sự khác biệt rất lớn giữa thành công về mặt hành chính và thành công về mặt phát triển. Về mặt hành chính, chúng ta có thể thống kê được đã cắt giảm bao nhiêu điều kiện kinh doanh, bãi bỏ bao nhiêu giấy phép hay đơn giản hóa bao nhiêu thủ tục. Đó là những chỉ số cần thiết. Nhưng xét ở góc độ phát triển, thành công thực sự phải được đo bằng những thay đổi mà người dân và doanh nghiệp cảm nhận được trong đời sống hằng ngày. Theo tôi, có ít nhất năm chỉ dấu quan trọng.

Thứ nhất, thời gian thực hiện các thủ tục hành chính phải giảm thực chất. Doanh nghiệp mở một dự án nhanh hơn, thông quan hàng hóa nhanh hơn, tiếp cận đất đai và các dịch vụ công thuận lợi hơn.

Thứ hai, chi phí tuân thủ phải giảm rõ rệt. Doanh nghiệp dành ít nguồn lực hơn cho việc hoàn thiện hồ sơ, xin phép và chờ đợi, đồng thời có nhiều thời gian hơn cho sản xuất kinh doanh và đổi mới sáng tạo.

Thứ ba, mức độ dự báo của môi trường chính sách phải được cải thiện. Doanh nghiệp có thể lập kế hoạch đầu tư dài hạn với sự tin tưởng rằng các quy định sẽ ổn định, minh bạch và được thực thi nhất quán.

Thứ tư, số lượng doanh nghiệp thành lập mới, mở rộng đầu tư và gia nhập thị trường phải tăng lên. Đây là dấu hiệu cho thấy niềm tin của khu vực tư nhân đang được phục hồi và củng cố.

Và cuối cùng, chỉ dấu quan trọng nhất là sự thay đổi trong hành vi của bộ máy công quyền. Khi cán bộ không còn mặc định hỏi “có quản được không?” mà bắt đầu hỏi “làm thế nào để tạo thuận lợi hơn?”, khi việc tạo điều kiện trở thành phản xạ tự nhiên của hệ thống, lúc đó cải cách mới thực sự đi vào chiều sâu.

Nếu phải dùng một thước đo duy nhất, tôi sẽ chọn niềm tin. Bởi vì khi doanh nghiệp tin tưởng hơn vào thể chế, sẵn sàng đầu tư nhiều hơn, chấp nhận những kế hoạch dài hạn hơn và dành nhiều nguồn lực hơn cho đổi mới sáng tạo, thì đó chính là bằng chứng rõ ràng nhất cho thấy cuộc cải cách đã thành công.

Suy cho cùng, mục tiêu cuối cùng của cải cách thể chế không phải là cắt giảm thủ tục. Mục tiêu cuối cùng là giải phóng năng lực sáng tạo của xã hội và biến niềm tin thành động lực phát triển quốc gia.

- Cuối cùng, ông có khuyến nghị như thế nào để quá trình cắt giảm điều kiện kinh doanh đi vào thực chất?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Tôi có ba khuyến nghị.

Thứ nhất, hãy lấy quyền tự do kinh doanh làm điểm xuất phát của mọi cải cách. Tinh thần của Hiến pháp là người dân và doanh nghiệp được quyền làm những gì pháp luật không cấm. Vì vậy, khi xây dựng hay rà soát các điều kiện kinh doanh, câu hỏi đầu tiên không nên là “có nên cho phép hay không”, mà phải là “có thật sự cần phải hạn chế hay không”. Mọi sự hạn chế quyền tự do kinh doanh đều phải được giải trình một cách chặt chẽ và thuyết phục.

Thứ hai, phải chuyển trọng tâm từ cắt giảm thủ tục sang kiểm soát việc phát sinh thủ tục mới. Kinh nghiệm nhiều năm cho thấy cắt giảm một nghìn giấy phép không khó bằng ngăn một giấy phép mới ra đời. Vì vậy, mọi đề xuất ban hành điều kiện kinh doanh mới cần phải trải qua đánh giá tác động nghiêm ngặt, công khai chi phí tuân thủ và chịu sự giám sát của cộng đồng doanh nghiệp cũng như xã hội.

Thứ ba, cần coi sự hài lòng của người dân và doanh nghiệp là thước đo quan trọng nhất của cải cách. Nếu các báo cáo cho thấy hàng nghìn thủ tục đã được bãi bỏ nhưng doanh nghiệp vẫn phải mất nhiều thời gian, nhiều chi phí và nhiều công sức như trước thì cải cách chưa thành công.

Ngược lại, nếu người dân và doanh nghiệp thực sự cảm nhận được sự thuận lợi hơn trong cuộc sống và hoạt động kinh doanh thì đó mới là bằng chứng thuyết phục nhất.

Tôi cho rằng mục tiêu cuối cùng của cải cách không phải là làm cho bộ máy quản lý thuận tiện hơn, mà là làm cho người dân và doanh nghiệp thuận lợi hơn. Bởi suy cho cùng, một nền hành chính tốt không phải là nền hành chính quản lý được nhiều nhất, mà là nền hành chính giải phóng được nhiều nhất năng lực sáng tạo của xã hội.

Xin cảm ơn ông về cuộc trao đổi này!