Kiểm toán toàn bộ dự án PPP: Nên hay không nên?

Một trong những nội dung tạo ra tranh luận của dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) là Điều 80 – quy định về hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trong đầu tư PPP.

Theo Điều 80, Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán về sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP quy định tại Điều 65 và Điều 67 của dự luật.

Như vậy, Kiểm toán Nhà nước chỉ kiểm toán phần vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng và phần vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của dự án PPP.

Điều này có nghĩa Kiểm toán Nhà nước sẽ không kiểm toán toàn bộ vốn đầu tư của dự án và kiểm toán toàn bộ quá trình triển khai thực hiện dự án PPP từ chuẩn bị đầu tư, đến quyết toán dự án.

Kiểm toán toàn bộ dự án PPP là hợp lý?

Bình luận về Điều 80 dự luật PPP, Kiểm toán Nhà nước (khu vực XIII) cho rằng quy định này là không đầy đủ, không chặt chẽ và trái với Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước.

Kiểm toán Nhà nước nhấn mạnh ở các loại hình dự án PPP, đơn vị này có thẩm quyền và trách nhiệm kiểm toán.

Cụ thể, đối với dự án BT, nhà đầu tư dự án này tiến hành xây dựng công trình hạ tầng, bàn giao cho nhà nước và được nhà nước thanh toán bằng tài sản công, bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình khác của nhà nước hoặc bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công.

“Như vậy, các dự án này là dự án đầu tư công, sử dụng tài sản công để thanh toán dự án, do đó, hiển nhiên các dự án BT phải thuộc thẩm quyền và trách nhiệm kiểm toán của Kiểm toán nhà nước”.

Đối với các dự án BOT, theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, “tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm:…tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng…”. Kiểm toán Nhà nước cho rằng các dự án BOT tạo ra các tài sản cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, là các tài sản thuộc trách nhiệm đầu tư của nhà nước.

Việc nhà nước cho phép nhà đầu tư quản lý, khai thác dự án trong một thời hạn nhất định là cách thức để hoàn trả vốn cho nhà đầu tư. Việc này thực tế không làm mất đi quyền định đoạt các công trình cơ sở hạ tầng của nhà nước (quyền quyết định phá dỡ, phá hủy tài sản nếu muốn; quyền ngừng khai thác, ngừng hoạt động…). Trong phương thức đầu tư này, nhà đầu tư chỉ có quyền khai thác, sử dụng các công trình tạo ra từ dự án, mà không có quyền định đoạt các tài sản này, tức về bản chất là không có quyền sở hữu.

Như vậy, dự án BOT trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng về bản chất là dự án đầu tư công, thực hiện bằng nguồn vốn ứng trước của nhà đầu tư và nhà nước hoàn trả bằng giao quyền thu phí hoàn vốn trong một thời gian nhất định. Do đó, dự án BOT cũng thuộc trách nhiệm kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, cơ quan được Hiến pháp quy định có trách nhiệm kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

Đối với các dự án PPP khác, theo quy định tại khoản 1 Điều 57 Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và khoản 2 Điều 56 dự luật PPP, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền được giao quyền và trách nhiệm quyết toán vốn đầu tư các dự án PPP, kể cả trường hợp dự án không sử dụng vốn đầu tư của ngân sách nhà nước.

Mặt khác, giá trị quyết toán dự án PPP cũng liên quan chặt chẽ đến mức thu phí và thời gian thu phí hoàn vốn của dự án, do đó nếu không giao cho Kiểm toán Nhà nước kiểm toán nội dung này thì quyền lực mà nhà nước đã giao cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về nội dung này sẽ không được kiểm soát một cách thỏa đáng, theo đúng chủ trương của Đảng và Nhà nước về kiểm soát quyền lực, nhằm ngăn chặn nguy cơ về tham nhũng và lãng phí.

Bên cạnh đó, theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và dự luật PPP, hầu hết các khâu của quy trình thực hiện dự án PPP, từ phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, phê duyệt thiết kế - dự toán, lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án, xây dựng phương án tài chính, ký kết hợp đồng PPP… đều do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và nội dung, trình tự thủ tục thực hiện các hoạt động này về cơ bản cũng tương đồng với quy định của Luật Đầu tư công.

“Nếu cho rằng phần vốn đầu tư của nhà đầu tư không phải vốn đầu tư công, vậy cơ sở pháp lý nào để quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, phê duyệt thiết kế - dự toán, phê duyệt phương án tài chính và phê duyệt quyết toán vốn đầu tư của các dự án đầu tư PPP?

“Nếu cho rằng các dự án này phải quản lý theo các yêu cầu, các nguyên tắc quản lý dự án đầu tư công thì Kiểm toán Nhà nước với chức năng kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công phải có trách nhiệm kiểm toán tất cả các khâu của dự án PPP, đặc biệt là kiểm toán thiết kế - dự toán mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã phê duyệt, kiểm toán phương án tài chính của dự án PPP (chi phí thực hiện dự án, mức thu phí, thời gian thu phí hoàn vốn…), kiểm toán việc tuân thủ pháp luật đối với các điều khoản của hợp đồng dự án PPP, kiểm toán quyết toán vốn đầu tư của dự án PPP… để đảm bảo tính đồng bộ, nhất quán về khung pháp lý của dự án PPP và đảm bảo nguyên tắc kiểm soát quyền lực để phòng chống tham nhũng theo yêu cầu của Đảng và Nhà nước”, Kiểm toán Nhà nước nhấn mạnh.

Vì các lý do trên, Kiểm toán Nhà nước đề nghị sửa Điều 80 dự luật PPP theo hướng: “Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ đối với các hoạt động đầu tư theo phương thức PPP theo quy định của pháp luật”.

"Không vì khái niệm dự án đầu tư công mà đồng nhất kiểm toán dự án PPP với dự án đầu tư công"

Phản biện các quan điểm của Kiểm toán Nhà nước, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, về bản chất, để giải quyết được gốc rễ của vấn đề công khai, minh bạch thông tin, đảm bảo hài hòa lợi ích của người dân, nhà nước, nhà đầu tư trong dự án PPP thì các nội dung chính sách phải được hoàn thiện đồng bộ (như công khai, lấy ý kiến người dân trong chuẩn bị dự án; chuẩn bị dự án, thẩm định dự án kỹ lưỡng; đẩy mạnh đấu thầu cạnh tranh, khu biệt trường hợp chỉ định thầu; công khai nội dung giá, phí dịch vụ trong hợp đồng; giám sát quá trình thực hiện hợp đồng của nhà đầu tư; trách nhiệm các cơ quan; chế tài xử lý...), chứ không chỉ “chăm chăm” mở rộng phạm vi kiểm toán (gồm cả phần sử dụng vốn công lẫn vốn tư).

Về mặt pháp lý, mặc dù Luật Đầu tư công (Điều 4 khoản 13) quy định dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công. Tuy nhiên, trình tự, thủ tục thực hiện dự án PPP được dẫn chiếu tuân thủ theo pháp luật về PPP. Cụ thể, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án; nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, quyết định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án PPP thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư PPP (Luật Đầu tư công, Điều 28 khoản 2 và Điều 40 khoản 4).

“Như vậy, không chỉ vì khái niệm dự án đầu tư công mà đồng nhất quan điểm kiểm toán dự án PPP như kiểm toán dự án đầu tư công”, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhấn mạnh.

Bộ này cũng cho rằng mục tiêu của phương thức đầu tư PPP không chỉ huy động nguồn vốn ngoài nhà nước cho đầu tư kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh ngân sách nhà nước khó khăn mà còn hướng tới lựa chọn nhà đầu tư cung cấp được sản phẩm, dịch vụ công tốt hơn khu vực công.

Do đó, nếu đặt mục tiêu kiểm soát thông qua tài chính công, tài sản công bằng nhiều biện pháp, quyền lực của nhiều cơ quan thì sẽ không được nhà đầu tư tin cậy, nhà đầu tư sẽ lựa chọn quyền duy nhất của mình là quyết định “tham gia” hay “không tham gia” đầu tư dự án. Nếu như vậy, mục tiêu thu hút đầu tư phương thức PPP không đạt được.

“Để thực hiện được PPP, đầu tiên chúng ta phải hiểu đúng và tôn trọng quy luật cạnh tranh, quy luật thị trường – đặt đúng vị trí, phát huy vai trò của các cơ quan nhà nước – đặc biệt là các cơ quan khách quan độc lập; tránh tư duy ‘kiểm soát đầu vào’ vì đây sẽ là nguyên nhân chính không thu hút được đầu tư tư nhân. Lưu ý rằng, khi không thu hút được nhà đầu tư tư nhân nghĩa là PPP thất bại”, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhấn mạnh.