TS Vũ Đình Ánh: ‘Việc Chính phủ bảo lãnh cho nhà đầu tư PPP sẽ gây rủi ro cả nền kinh tế’

Nên bỏ quy định quy mô tối thiểu dự án áp dụng PPP

Theo TS Vũ Đình Ánh, Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) cần được xây dựng với 6 lưu ý chủ yếu.

Một là về phạm vi điều chỉnh và lĩnh vực đầu tư, TS Ánh cho rằng Luật PPP không nên quy định cứng PPP chỉ bao gồm giao thông, năng lượng, hệ thống cấp nước, hệ thống xử lý nước thải, rác thải và y tế.

“Cần xác định trong những năm tới PPP là hình thức đầu tư chủ yếu thay thế phần lớn hình thức đầu tư toàn bộ từ nguồn NSNN và có tính chất NSNN trong tất cả các lĩnh vực, từ CSHT kinh tế đến CSHT xã hội. Do đó, lĩnh vực cụ thể thực hiện PPP nên để dành quy định cụ thể trong nghị định hướng dẫn Luật PPP”, TS Ánh nói.

Nội dung thứ hai là quy định quy mô tối thiểu dự án áp dụng PPP. TS Ánh cho rằng nên bỏ quy định này.

“Quy định quy mô tối thiểu dự án PPP, dù là 1.200 tỷ đồng hay 300 tỷ đồng, vừa tước bỏ cơ hội đầu tư theo PPP cho nhiều dự án - dù có quy mô nhỏ nhưng vẫn hấp dẫn các nhà đầu tư và có ý nghĩa kinh tế xã hội không hề nhỏ - vừa tạo kẽ hở cho việc vận dụng Luật PPP khi việc xác định giá trị dự án ban đầu thường không chuẩn xác, thậm chí có hiện tượng chia nhỏ dự án hoặc ngược lại gộp dự án để không hoặc đưa vào thực hiện PPP.

“Hơn nữa, căn cứ để xác định mức quy mô dự án PPP tối thiểu còn nặng về cảm tính và kinh nghiệm quá khứ trong khi quy định của Luật PPP cần khoa học và hướng tới tương lai”, TS Ánh phân tích.

Cũng theo TS Ánh, nguyên tắc áp dụng hợp đồng đang có sự lẫn lộn giữa quy định nguyên tắc chung của hợp đồng PPP với nguyên tắc hợp đồng BOT dự án giao thông đường bộ.

Nếu chỉ áp dụng PPP đối với dự án có thu phí khi người dân “có hơn một sự lựa chọn khi sử dụng dịch vụ” thì có hai hệ quả: một là thu hẹp phạm vi thực hiện PPP, đặc biệt là đối với các dự án cải tạo nâng cấp đòi hỏi nguồn vốn lớn vượt khả năng của đầu tư trực tiếp từ nhà nước; hai là dễ dàng diễn giải nội hàm “có hơn một sự lựa chọn” theo nhiều cách khác nhau, vừa có thể xảy ra lạm dụng, vừa có thể tạo ra xung đột lợi ích giữa các bên có liên quan.

Bên cạnh đó, nếu các dự án nâng cấp cải tạo đều không thu phí mà chỉ “áp dụng loại hợp đồng nhà nước thanh toán” thì không chỉ hạn chế cơ hội cải tạo, nâng cấp các CSHT sẵn có mà còn không phù hợp với thực tế và bản chất của việc thu phí.

“Vấn đề then chốt là việc thu phí có hợp lý hay không (mà không phụ thuộc vào đó là CSHT xây mới hay cải tạo, nâng cấp); mức phí, thời gian thu có hợp lý, có công khai minh bạch dựa trên giá trị đầu tư thực tế chính xác hay không (chứ không phải mặc định cứ cải tạo, nâng cấp thì không thu phí).

“Một trong những giải pháp quan trọng hàng đầu là thiết lập cơ chế kiểm soát thông qua tách rời lợi ích của nhà đầu tư, nhà khai thác và nhà nước trong tất cả các dự án PPP để đảm bảo tính công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình và giảm thiểu thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện PPP”, TS Ánh nêu quan điểm.

Không nên thành lập Quỹ phát triển các dự án PPP

Theo TS Vũ Đình Ánh, các loại hợp đồng PPP rất đa dạng, tuỳ theo từng dự án cụ thể và yêu cầu của các bên tham gia, đồng thời trong tương lai có thể phát sinh các dạng hợp đồng mới, do đó việc chỉ quy định dạng hợp đồng BOT và BTL là không thực tế, không phù hợp với vai trò của Luật PPP.

Ông Ánh cho rằng nên để ngỏ các dạng hợp đồng thay vì quy định trong Luật PPP.

Riêng đối với trường hợp hợp đồng BT, ông Ánh đề xuất nên thực hiện theo nguyên tắc tách rời chung cho PPP. Cụ thể, cần thực hiện đấu thầu dự án BT và thanh toán cho nhà đầu tư trúng thầu bằng tiền thu được từ bán đấu giá đất đối ứng thay vì nhà đầu tư dự án BT và người có quyền sử dụng đất đối ứng nghiễm nhiên là một và gần như hoàn toàn theo đề xuất của nhà đầu tư như hiện nay.

Ông Ánh nhấn mạnh: “Chính cơ chế hiện hành của BT là cội nguồn thất thoát ‘kép’ khi nhà đầu tư và nhà quản lý nhà nước liên kết với nhau để trục lợi, xâm phạm nghiêm trọng lợi ích của nhà nước và nhân dân”.

Đối với vấn đề nguồn vốn của nhà nước trong dự án PPP, TS Ánh cho rằng nguồn vốn này không nên được bố trí thông qua thành lập Quỹ phát triển các dự án PPP hoặc hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công thay thế bố trí trong nguồn vốn đầu tư công trung hạn và hàng năm. Nguyên do là làm như vậy có thể phá vỡ các nguyên tắc quản lý tài chính ngân sách nói chung, quản lý vốn đầu tư công nói riêng.

“Nếu thành lập Quỹ thì sẽ phát sinh thêm một quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN khiến cho nguồn lực tài chính nhà nước bị phân tán, trong khi thể chế quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN hiện nay còn nhiều bất cập và hiệu quả hoạt động hạn chế.

“Xét đến cùng, PPP chỉ là một hình thức đầu tư công. Cho dù tới đây có thể là một trong những hình thức quan trọng nhất thì PPP vẫn phải tuân thủ các quy định chung về đầu tư công. Phần vốn nhà nước trong dự án PPP được bố trí trong phần NSNN dành cho đầu tư công trung hạn và hàng năm là hợp lý, không cần có dòng ngân sách riêng. Việc này để đảm bảo tính thống nhất, chặt chẽ, đúng quy định của pháp luật trong quản lý tài chính nhà nước cũng như quản lý các dự án đầu tư công”, ông Ánh nhận định.

Vị chuyên gia này cũng lưu ý việc quyết toán công trình dự án PPP như quy định tại Nghị định 63/2018 và Thông tư 88/2018/TTBTC cũng như thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tương tự như các dự án đầu tư công là phù hợp và nên tiếp thu đưa vào Luật PPP.

“Không thể dựa trên sự chủ động và củng cố sự yên tâm của nhà đầu tư để phá vỡ các nguyên tắc nền tảng, tạo môi trường cho sự tuỳ tiện và lãng phí”, ông nói.

Việc bảo lãnh Chính phủ có thể gây rủi ro cho toàn nền kinh tế

Một vấn đề trọng tâm khác được TS Ánh nhấn mạnh và cần thận trọng khi đề xuất các nội dung về bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án PPP, kể cả bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh ngoại tệ, bảo lãnh vốn vay hay các loại bảo lãnh khác có thể phát sinh cũng như các nội dung liên quan đến hình thức, hoạt động của doanh nghiệp dự án và các ưu đãi về đất đai.

Ông Ánh cho rằng trong khi quy mô các dự án PPP thường rất lớn, thời gian kéo dài và đặc biệt là chưa tách biệt nhà đầu tư dự án PPP với nhà khai thác dự án PPP (BOT) hoặc dự án đối ứng (BT), việc bảo lãnh của Chính phủ cho nhà đầu tư dự án PPP sẽ gây ra nhiều hệ lụy và rủi ro không chỉ cho các bên tham gia dự án mà còn cho cả nền kinh tế.

Các rủi ro điển hình là rủi ro tỷ giá, ngoại hối, rủi ro nợ công, rủi ro thị trường tài chính…; tạo ra tình trạng dung dưỡng một số nhà đầu tư thiếu năng lực, thậm chí “tay không bắt giặc” và làm méo mó thị trường cũng như khoét sâu sự bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh.

Nhấn mạnh việc ban hành Luật PPP là cần thiết nhưng ông Ánh tái khẳng định Luật PPP chỉ là một luật trong hệ thống pháp luật của nước ta do đó luật này cần đồng bộ với các luật khác, đặc biệt là Luật Đầu tư công, Luật NSNN, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán, Luật Quản lý nợ công, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và các quy định pháp luật về quản lý ngoại hối, quản lý tín dụng…