‘Tính giá đất cho dự án BT tại thời điểm giao, cho thuê đất là khác với tinh thần và nội dung của Luật PPP’

Tại dự thảo Nghị quyết về cơ chế tháo gỡ, xử lý vướng mắc đối với các dự án xây dựng – chuyển giao (BT) chuyển tiếp, Bộ Tài chính đề xuất thời điểm xác định giá đất của quỹ đất thanh toán theo hợp đồng BT là thời điểm nhà nước quyết định giao đất hoặc cho thuê đất.

Trường hợp hợp đồng BT đã ký có quy định cụ thể về giá trị quỹ đất hoặc thời điểm xác định giá đất, việc thực hiện sẽ căn cứ theo nội dung hợp đồng được ký kết.

Xung quanh vấn đề này, Tạp chí Đầu tư Tài chính - VietnamFinance đã có cuộc trao đổi với luật sư Nguyễn Tiến Lập, thành viên Văn phòng luật sư NHQuang và Cộng sự, trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam:

- Bộ Tài chính đang đề xuất thời điểm xác định giá đất của quỹ đất thanh toán theo hợp đồng BT là thời điểm nhà nước quyết định giao đất hoặc cho thuê đất. Ông có đánh giá gì về xuất này?

Đầu tiên, cần nói khái quát về hợp đồng BT trong khung khổ Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (hay Luật PPP). Theo đó, cho đến thời điểm ban hành luật này năm 2020 thì hình thức BT đã được triển khai khá nhiều. Tuy nhiên, đây được đánh giá là loại hình hợp tác công - tư rất phức tạp, nhạy cảm, tiềm ẩn nhiều tiêu cực và rủi ro, đặc biệt ở khía cạnh thất thoát tài sản nhà nước liên quan đến cơ chế thanh toán bằng đất.

Chính vì thế, khi xây dựng Luật PPP 2020, Quốc hội đã loại ra hình thức này, nhưng sau đó lại đưa vào khi sửa đổi năm 2024. Nay, nếu Chính phủ dự định ban hành một nghị quyết về tháo gỡ, xử lý vướng mắc đối với các dự án BT thì có thể thấy rằng hợp đồng BT vẫn tiếp tục là vấn đề phức tạp, nhất là trong khi xử lý vấn đề nhà đầu tư BT được nhà nước thanh toán bằng đất.

Quan điểm của tôi luôn luôn cho rằng từ góc độ pháp luật cũng như thực tiễn phổ quát ở các nước, mọi vấn đề của một dự án PPP, trong đó có dự án BT, phải được làm rõ và quy định trong hợp đồng PPP trên cơ sở thoả thuận bình đẳng giữa nhà đầu tư và cơ quan nhà nước.

Hợp đồng này rất quan trọng, có tính nền tảng và được coi có giá trị như luật giữa các bên ký kết. Như vậy, việc xác định hình thức thanh toán bằng tiền hay bằng đất, trong đó đương nhiên bao gồm cơ chế định giá đối với đất, cần phải căn cứ theo hợp đồng BT, một khi đã được ký kết và có hiệu lực.

Nay, trong quá trình triển khai các hợp đồng BT sau khi Luật PPP được ban hành, bao gồm cả Luật PPP sửa đổi, nguyên tắc nói trên vẫn được bảo đảm. Theo đó, về vấn đề này, Điều 45 Luật PPP hiện hành quy định rằng: “Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai. Giá đất dự kiến của quỹ đất thanh toán dự án BT được tính căn cứ bảng giá đất tại thời điểm lập dự án, lập hồ sơ mời thầu”. Điều này đã làm rõ một quan ngại và thắc mắc trước đó về việc áp dụng Luật Đất đai và Luật PPP, một khi có chung đối tượng điều chỉnh nhưng lại quy định khác nhau.

Tuy nhiên, riêng về thời điểm xác định giá đất, việc căn cứ vào hồ sơ dự án và mời thầu là hợp lý bởi các bên khi thương thảo và ký hợp đồng BT đều phải dựa vào hồ sơ này.

Nói như vậy có nghĩa việc Bộ Tài chính đề xuất cơ chế tháo gỡ khó khăn bằng việc xác định giá đất của quỹ đất thanh toán theo hợp đồng BT tại thời điểm nhà nước quyết định giao đất hoặc cho thuê đất, là khác với tinh thần và nội dung của Luật PPP như đã nói.

- Theo ông, đề xuất thời điểm xác định giá đất của quỹ đất thanh toán theo hợp đồng BT là thời điểm nhà nước quyết định giao đất hoặc cho thuê đất sẽ có ưu và nhược điểm gì?

Trước hết cần hiểu “quỹ đất thanh toán” ở đây không phải là đất của công trình được xây theo hợp đồng BT, mà là một khu đất khác được giao hay cho nhà đầu tư thuê để sử dụng, khai thác và kinh doanh độc lập nhằm thu hồi vốn đầu tư vào dự án BT.

Xét từ góc độ thực tế của thị trường đất đai, ai cũng biết là giá đất luôn biến động theo chiều hướng tăng lên. Khi lập phương án tài chính để đầu tư dự án BT, tức tự bỏ tiền vốn để xây dựng một công trình rồi ban giao cho nhà nước, nhà đầu tư biết rõ điều này, nhưng không thể biết giá đất cụ thể sẽ là bao nhiêu tại thời điểm hoàn thành, quyết toán công trình và nhận được thanh toán bằng quyết định giao hay cho thuê đất.

Trong quá khứ thực hiện các dự án BT, vấn đề này luôn luôn phức tạp và nhạy cảm, trở thành vướng mắc. Do đó, giải pháp chốt được giá đất bằng cơ chế thoả thuận ngay từ ban đầu của cơ quan nhà nước với nhà đầu tư theo Luật PPP về nguyên tắc có ý nghĩa quan trọng để xử lý và tháo gỡ.

Cũng lưu ý rằng ở thời điểm đó, có thuận lợi để các bên thống nhất vì cơ sở tính giá là bảng giá đất của mỗi địa phương được ổn định tối thiểu 5 năm và giới hạn trong khung giá của Chính phủ ban hành.

Tuy nhiên, với Luật Đất đai 2024, bảng giá đất do địa phương toàn quyền quyết định và có thể sửa đổi hàng năm theo sát giá thị trường. Do đó, sẽ có cả trở ngại và quan ngại mang tính xung đột lợi ích của hai bên hợp đồng.

Cụ thể về phía nhà đầu tư, sẽ khó khăn ở chỗ: nếu giá của quỹ đất thanh toán không được xác định ngay khi lập phương án tài chính và ghi nhận vào hợp đồng BT thì làm sao tính toán được hiệu quả kinh tế? Bởi cơ sở thanh toán là giá trị quyết toán công trình, nếu giá đất tăng hay biến động thì diện tích khu đất được nhận sẽ đương nhiên thay đổi theo, dẫn đến phương án kinh doanh, thu hồi vốn bằng quyền sử dụng đất đã lập không còn giá trị.

Còn về phía cơ quan nhà nước, phải chăng có sự e ngại rằng nếu công trình BT hoàn thành sau nhiều năm khi mặt bằng giá đất đã thay đổi và tăng đáng kể mà quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư vẫn giữ nguyên như cam kết ban đầu, có thể sẽ bị coi là làm thất thoát tài sản công ?

Vậy nên, câu hỏi đặt ra là liệu rằng đề xuất của Bộ Tài chính về xác định giá đất tại thời điểm giao hay cho cho thuê chỉ là nhằm bảo vệ lợi ích của một bên là nhà nước, hơn nữa cốt nhằm tuân thủ Luật Đất đai, nhưng lại trái với tinh thần và mục đích của Luật PPP về thúc đẩy thực hiện hợp tác công tư trong đầu tư các công trình nhà nước ?

Cho nên, với giải pháp mới như đề xuất, tôi không nghĩ rằng sẽ tháo gỡ vướng mắc về thực chất, bởi suy cho cùng PPP là sự hợp tác trên cơ sở thoả thuận bình đẳng và cùng chung lợi ích. Mỗi sự tháo gỡ đều cần thoả mãn được yêu cầu của tất cả các bên.

- Thực tế hiện nay cho thấy, một số dự án BT dù đã hoàn thành công trình nhưng bị chậm giao đất nhiều năm, theo ông, cơ chế mới này sẽ tháo gỡ được đến đâu các ách tắc hiện nay và có cần quy định chuyển tiếp riêng cho các trường hợp này không?

Chúng ta nói đến các dự án BT đã hoàn thành, đồng nghĩa nhà đầu tư đã hoàn tất nghĩa vụ theo hợp đồng, nếu chưa được giao đất để thanh toán thì được hiểu cơ quan nhà nước đã vi phạm và do đó, có trách nhiệm tiếp tục thực hiện và phải bồi thường thiệt hại.

Theo đó, phù hợp với Luật PPP hiện hành, giá đất vẫn phải được xác định theo nội dung của hồ sơ dự án ban đầu khi lập và mời thầu. Có nghĩa rằng các bên cần tiếp tục tuân thủ hợp đồng BT và các quy định mới của pháp luật được ban hành sau đó, nếu có nội dung khác đi, gây bất lợi cho nhà đầu tư cũng không có hiệu lực hồi tố.

Với dư luận chung, tôi e rằng sẽ là sự khó hiểu nếu các nguyên tắc trên không được tuân thủ. Tuy nhiên, trong những trường hợp cụ thể, cũng có có thể suy đoán rằng cơ quan nhà nước ở địa phương với bộ máy nhân sự ở thời điểm hiện tại e ngại và lúng túng về cả cách thức và trách nhiệm giải quyết các hậu quả có liên quan. Do đó, họ mong muốn sự hướng dẫn có tính pháp quy từ Chính phủ để yên tâm tháo gỡ vấn đề.

Dù đề ra giải pháp thế nào, tôi vẫn cho rằng các nguyên tắc pháp quyền vẫn cần được tôn trọng. Theo đó, cơ quan nhà nước địa phương vừa là bên ký hợp đồng, vừa là cơ quan đại diện chủ sở hữu đất đai nên có toàn quyền quyết định theo hướng tuân thủ các cam kết hợp đồng đã ký và Luật PPP.

- Để tránh lặp lại tình trạng quỹ đất đối ứng có giá trị vượt xa giá trị công trình BT, theo ông, cần bổ sung thêm những ràng buộc hay nguyên tắc nào trong quá trình ký kết và thực hiện hợp đồng BT?

Là người nghiên cứu lĩnh vực PPP nhiều năm và đã từng tham gia tư vấn cho các dự án PPP đầu tiên được triển khai, tôi hiểu tính phức tạp và các khó khăn của loại hình đầu tư này. Nó đòi hỏi sự chuẩn bị rất kỹ càng, công phu của cả hai phía và các bên tham gia dự án PPP, trong đó đặc biệt là khâu thương thảo và đàm phán hợp đồng.

Với các dự án BT, trên thực tế đã được thực hiện khá suôn sẻ và được coi là thành công ở giai đoạn ban đầu với sự thoả mãn, hài lòng của cả nhà đầu tư và các cơ quan nhà nước. Các vấn đề phức tạp nảy sinh đều từ cơ chế thanh toán bằng quỹ đất, vốn theo nguyên lý chung là đặc thù ở Việt Nam mà không thuộc bản chất của mô hình BT theo thông lệ. Do đó, vấn đề này trở nên nhạy cảm và vướng mắc khi mục tiêu bảo vệ tài sản và lợi ích của nhà nước được đặt ra.

Trở lại đề xuất giải pháp tháo gỡ của Bộ Tài chính, tôi cho rằng trên cơ sở tôn trọng nguyên tắc hài hoà về lợi ích, cần lấy ý kiến rộng rãi của các cá nhân, doanh nghiệp là nhà đầu tư hiện hữu hoặc tiềm năng cho các dự án này. Chính sự chia sẻ, đồng thuận của họ sẽ bảo đảm tính khả thi của bất cứ giải pháp nào.

- Ông có đề xuất gì thêm từ phương diện chính sách trong lĩnh vực này?

Về tổng thể, mô hình đầu tư PPP vẫn rất cần thiết và có ý nghĩa quan trọng cho sự phát triển kinh tế nói chung và xây dựng hoàn thiện các công trình hạ tầng nói riêng. Với nghịch lý đang diễn ra là sự chững lại của các dự án PPP sau khi Luật PPP được ban hành, theo đó có sự e ngại và giảm mức quan tâm của các nhà đầu tư vào lĩnh vực này. Như vậy, chắc chắn có vấn đề vướng mắc nằm ở điểm nghẽn của thể chế và quy định pháp luật cần tháo gỡ.

Trong bối cảnh đó, quan điểm của tôi cho rằng có hai vấn đề cần được các cơ quan quản lý nhà nước đặc biệt quan tâm. Đó là về phương diện thế chế, cần có quan điểm mạnh mẽ, rõ ràng và nhất quán hơn để khẳng định và tôn trọng đặc thù của mô hình PPP, theo đó hợp đồng PPP có ý nghĩa ràng buộc pháp lý hàng đầu đối với tất cả các bên.

Ngoài ra, thông tin và năng lực triển khai các dự án PPP cũng đóng vai trò hết sức quan trọng. Gắn với triển khai Luật PPP, cần thiết lập Trung tâm thông tin PPP tập trung để công khai và minh bạch hoá thông tin, đồng thời rất cần ban hành các hướng dẫn chi tiết và tổ chức tập huấn cho các bên liên quan về mô hình PPP nói chung và hợp đồng PPP nói riêng.

Xin cảm ơn ông về cuộc trao đổi này!