Bộ Tài chính nêu 7 vướng mắc lớn trong Luật Chứng khoán cần sửa đổi

Trong báo cáo tổng kết thi hành Luật Chứng khoán, Bộ Tài chính nhấn mạnh Luật Chứng khoán và các văn bản quy định chi tiết thi hành đã tạo khuôn khổ pháp lý cao nhất, tương đối đầy đủ, đồng bộ, thống nhất điều chỉnh toàn diện hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khoán (TTCK); khắc phục những tồn tại, hạn chế trong thực thi Luật Chứng khoán năm 2006 (được sửa đổi, bổ sung năm 2010), đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế. Luật cũng đã bảo đảm tốt yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, tiếp cận với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế.

Tuy nhiên, theo Bộ Tài chính, qua hơn 3 năm thực thi, trước sự phát triển nhanh chóng của thị trường đã phát sinh một số bất cập, vướng mắc mang tính cấp bách trong thực tiễn thi hành Luật cần được xem xét, sớm sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện quy định pháp luật nhằm khắc phục kịp thời hạn chế, rủi ro trong hoạt động của TTCK, tháo gỡ khó khăn, góp phần nâng cao hơn nữa hiệu lực thực thi pháp luật, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về chứng khoán và TTCK, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, góp phần thúc đẩy tăng trưởng, kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô, bao gồm 7 vướng mắc lớn:

Thứ nhất, về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan đến hồ sơ, tài liệu báo cáo, Luật Chứng khoán chưa quy định cụ thể, đầy đủ trách nhiệm các chủ thể là tổ chức, cá nhân nộp hồ sơ hoặc tham gia vào quá trình lập hồ sơ, tài liệu báo cáo; cơ quan, tổ chức tiếp nhận hồ sơ, tài liệu báo cáo; tổ chức tư vấn hồ sơ; tổ chức kiểm toán, kiểm toán viên được chấp thuận ký báo cáo kiểm toán; doanh nghiệp thẩm định giá, thẩm định viên về giá; tổ chức bảo lãnh phát hành, các tổ chức, cá nhân ký xác nhận các tài liệu trong hồ sơ.

Điều này dẫn đến nhiều tổ chức, cá nhân chưa ý thức được trách nhiệm của mình, làm ảnh hưởng đến chất lượng của thông tin cung cấp cho nhà đầu tư, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước mất nhiều thời gian xem xét, xử lý hồ sơ chào bán, ảnh hưởng đến tiến độ phục vụ người dân và doanh nghiệp.

Trong khi đó, Luật hiện hành chưa quy định cụ thể, đầy đủ, minh bạch trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến hồ sơ niêm yết, đăng ký giao dịch chứng khoán, ảnh hưởng đến thông tin cung cấp cho nhà đầu tư, cũng như chưa đầy đủ cơ sở để xử lý đối với các tổ chức cung cấp dịch vụ, tổ chứ phát hành, niêm yết trên TTCK để bảo vệ nhà đầu tư.

Luật hiện hành chưa quy định cụ thể, đầy đủ, minh bạch trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến hồ sơ niêm yết, đăng ký giao dịch chứng khoán.

Thứ hai, về hành vi thao túng TTCK, điểm c khoản 2 Điều 3 Nghị định số 156/2020/NĐ-CP quy định một trong các hành vi thao túng TTCK là “liên tục mua hoặc bán chứng khoán với khối lượng chi phối vào thời điểm mở cửa hoặc đóng cửa thị trường nhằm tạo ra mức giá đóng cửa hoặc giá mở cửa mới cho loại chứng khoán đó trên thị trường”. Tuy nhiên, qua công tác giám sát, kiểm tra giao dịch trên TTCK Việt Nam thời gian qua, có những nhà đầu tư/nhóm nhà đầu tư chỉ giao dịch 01 hoặc một số ngày (có thể không liên tục) nhưng đó là hành vi cố ý tác động đến giá đóng cửa hoặc mở cửa cho loại chứng khoán đó, vì vậy, khi luật hóa quy định về hành vi thao túng, cần phải bỏ cụm từ “liên tục” cho phù hợp với các hành vi thực tế diễn ra trên TTCK Việt Nam hiện nay.

Bên cạnh đó, hiện chưa có quy định nghiêm cấm người nội bộ của công ty đại chúng, công ty đầu tư chứng khoán đại chúng, quỹ đại chúng và người có liên quan của các đối tượng này không công bố thông tin về việc dự kiến giao dịch cổ phiếu, chứng chỉ quỹ đại chúng trước khi giao dịch cho Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Sở giao dịch chứng khoán theo quy định pháp luật, gây khó khăn trong xử lý, phòng ngừa hành vi vi phạm này trên TTCK.

Khi luật hóa quy định về hành vi thao túng TTCK, cần phải bỏ cụm từ “liên tục” cho phù hợp với các hành vi thực tế diễn ra trên TTCK Việt Nam hiện nay.

Vướng mắc lớn thứ ba là về chào bán chứng khoán. Đầu tiên là về chào bán chứng khoán ra công chúng, qua thực tiễn triển khai, phần lớn các đợt chào bán cổ phiếu ra công chúng hiện nay được thực hiện bằng phương thức chào bán thêm cổ phiếu ra công chúng cho cổ đông hiện hữu theo tỷ lệ sở hữu, theo đó vào ngày thực hiện quyền mua (ngày giao dịch không hưởng quyền), giá các cổ phiếu đang lưu hành sẽ được điều chỉnh giảm giá tham chiếu tương ứng với giá cổ phiếu được chào bán. Tuy nhiên, khi hủy bỏ đợt chào bán lại không điều chỉnh tăng lại giá cổ phiếu. Như vậy sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của những người nắm giữ cổ phiếu là cổ đông hiện hữu tại ngày điều chỉnh giá tham chiếu cổ phiếu.

Thêm vào đó, Điều 23 Luật Chứng khoán đã có quy định chung về trách nhiệm của cá nhân và tổ chức tham gia vào quá trình chào bán chứng khoán ra công chúng. Tuy nhiên, chưa quy định trách nhiệm đầy đủ các chủ thể là cá nhân, tổ chức tham gia vào quá trình lập hồ sơ chào bán như tổ chức thẩm định giá độc lập, các thẩm định viên tham gia thẩm định giá… dẫn đến nhiều tổ chức, cá nhân chưa ý thức được trách nhiệm của mình, làm ảnh hưởng đến chất lượng của thông tin cung cấp cho nhà đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước mất nhiều thời gian xem xét, xử lý hồ sơ chào bán, ảnh hưởng đến tiến độ phục vụ người dân và doanh nghiệp.

Đồng thời, hiện cũng không có quy định trách nhiệm của thành viên Hội đồng quản trị, thành viên Hội đồng thành viên của các tổ chức phát hành trong việc thu thập các căn cứ, bằng chứng, cơ sở tính toán, các hồ sơ, tài liệu tham chiếu kèm theo trước khi trình Đại hội đồng cổ đông thông qua phương án phát hành, phương án sử dụng vốn thu được từ đợt chào bán, dẫn đến không thể hiện được tính hợp lý, công bằng, công khai, minh bạch, có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư.

Ngoài ra, mặc dù Luật đã có quy định về các trường hợp huỷ bỏ đợt chào bán chứng khoán ra công chúng (tại Điều 28), tuy nhiên, quy định này chỉ áp dụng đối với việc huỷ đợt chào bán chứng khoán khi đợt chào bán chưa hoàn thành, chưa có quy định hủy bỏ đợt chào bán, hủy bỏ chứng khoán đã chào bán.

Trên thực tiễn, cổ phiếu sau khi đưa vào giao dịch, việc huỷ bỏ đợt chào bán không thể thực hiện được do không phù hợp với nguyên tắc đăng ký, lưu ký tập trung và nguyên tắc giao dịch tập trung, đa phương trên TTCK. Về mặt kỹ thuật, việc huỷ bỏ các đợt chào bán có yếu tố gian lận, lừa đảo hay sai sót nghiêm trọng cũng là bất khả thi do không thể bóc tách các cổ phiếu và người sở hữu các cổ phiếu được chào bán trên cơ sở các hành vi gian lận, lừa đảo hay sai sót nghiêm trọng. Do vậy, theo Bộ Tài chính, cần sửa đổi, bổ sung Luật Chứng khoán về nội dung hủy bỏ đợt chào bán, hủy bỏ chứng khoán đã chào bán để đảm bảo căn cứ xử lý thống nhất, đảm bảo tính khả thi khi “ứng xử” đối với mỗi loại chứng khoán (cổ phiếu, trái phiếu), đối với cổ phiếu ở từng giai đoạn (chưa hoàn thành chào bán, đã chào bán nhưng chưa đưa vào giao dịch và đã đưa vào giao dịch tập trung).

Về việc chào bán chứng khoán riêng lẻ, pháp luật hiện hành đã có quy định về điều kiện, trình tự, thủ tục hồ sơ chào bán riêng lẻ đơn giản hơn hồ sơ chào bán ra công chúng, tuy nhiên, việc kiểm soát, giám sát của các cổ đông hiện hữu đối với hoạt động chào bán cổ phiếu riêng lẻ còn nhiều hạn chế, kinh nghiệm, hiểu biết của các cổ đông về vai trò, quyền lợi của mình chưa cao. Điều này dẫn đến nguy cơ có thể ảnh hưởng đến lợi ích của cổ đông thiểu số, mà quan trọng nhất ảnh hưởng đến lợi ích là giá chào bán chiết khấu cho nhà đầu tư, do đó, Bộ Tài chính cho rằng cần thiết Đại hội đồng cổ đông phải thông qua tiêu chí, số lượng cổ phiếu phát hành, giá chào bán hoặc nguyên tắc xác định giá chào bán nhằm đảm bảo tính khách quan, công bằng và đảm bảo lợi ích hợp pháp của cổ đông.

Cần sửa đổi, bổ sung Luật Chứng khoán về nội dung hủy bỏ đợt chào bán, hủy bỏ chứng khoán đã chào bán để đảm bảo căn cứ xử lý thống nhất, đảm bảo tính khả thi khi “ứng xử” đối với mỗi loại chứng khoán.

Thứ tư, đối với thị trường trái phiếu phát hành riêng lẻ, Bộ Tài chính cho rằng cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan tại Luật Chứng khoán nâng cao hơn tính chuyên nghiệp của nhà đầu tư, cũng như bảo đảm an toàn, phòng ngừa rủi ro cho các nhà đầu tư trái phiếu riêng lẻ. Theo Bộ Tài chính, về nguyên tắc, thị trường trái phiếu riêng lẻ là một thị trường đặc biệt có mức độ rủi ro cao, nên đối tượng tham gia thị trường này được hạn chế trong số lượng nhỏ nhà đầu tư có tiềm lực tài chính, kinh nghiệm chuyên môn có khả năng nhận biết và chấp nhận rủi ro.

Thời gian qua, thị trường trái phiếu phát hành riêng lẻ ở nước ta đang hoạt động chưa phù hợp với bản chất của thị trường này, thực tế cho thấy nhiều đợt chào bán trái phiếu riêng lẻ được phân phối cho hàng nghìn nhà đầu tư cá nhân, thường là các nhà đầu tư có giá trị đầu tư thấp, không thực sự có kinh nghiệm chuyên môn và khả năng nhận biết rủi ro khi tham gia đầu tư vào trái phiếu doanh nghiệp chào bán riêng lẻ.

Vướng mắc lớn thứ năm liên quan đến quy định về các công ty đại chúng. Theo Bộ Tài chính, trong thời gian qua, có một số trường hợp công ty có vốn điều lệ đã góp trên 30 tỷ đồng nhưng vốn chủ sở hữu tại thời điểm đăng ký công ty đại chúng nhỏ hơn 30 tỷ đồng hoặc âm vốn. Do vậy, cần bổ sung quy định về “vốn chủ sở hữu” nhằm đảm bảo tính chặt chẽ về điều kiện đăng ký công ty đại chúng, nâng cao chất lượng hàng hoá trên TTCK.

Một quy định khác còn bất cập liên quan đến công ty đại chúng là Khoản 7 Điều 37 Luật Chứng khoán có quy định hạn chế tổ chức phát hành không được chào bán cổ phiếu trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày kết thúc việc mua lại cổ phiếu. Mục tiêu của quy định nhằm đảm bảo sự nhất quán trong hoạt động của doanh nghiệp (doanh nghiệp mua lại cổ phiếu khi đánh giá cần thu hẹp sản xuất kinh doanh, giảm quy mô hoạt động).

Tuy nhiên, thực tế phát sinh trường hợp công ty mua lại cổ phiếu trong tình huống bắt buộc (như mua lại cổ phiếu của người lao động nghỉ việc theo chương trình phát hành cổ phiếu cho người lao động, công ty chứng khoán mua lại cổ phiếu của chính mình trong trường hợp thực hiện sửa lỗi giao dịch), không phải công ty chủ động giảm quy mô hoạt động. Do đó, với quy định hiện tại, trong một số trường hợp doanh nghiệp có thể bị lỡ cơ hội kinh doanh khi không thể huy động vốn theo kế hoạch.

Bộ Tài chính cũng kiến nghị bổ sung quy định “huỷ tư cách công ty đại chúng đối với trường hợp Công ty đại chúng không thực hiện nghĩa vụ công bố thông tin về báo cáo tài chính năm được kiểm toán hoặc Nghị quyết Đại hội cổ đông thường niên trong 2 năm liên tục”. Việc huỷ công ty đại chúng đối với các đối tượng này nhằm nâng cao tính minh bạch của công ty đại chúng trên TTCK.

Thực tế phát sinh trường hợp công ty mua lại cổ phiếu trong tình huống bắt buộc, không phải công ty chủ động giảm quy mô hoạt động. Do đó, với quy định hiện tại, trong một số trường hợp doanh nghiệp có thể bị lỡ cơ hội kinh doanh khi không thể huy động vốn theo kế hoạch.

Vướng mắc lớn thứ sáu liên quan đến Tổng công ty Lưu ký và Bù trừ chứng khoán Việt Nam (VSDC). Về thành viên bù trừ VSDC là ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, đang có sự thiếu thống nhất về việc cho phép ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài được thực hiện bù trừ, thanh toán giao dịch trên cả TTCK cơ sở và TTCK phái sinh, do đó cần sửa đổi, bổ sung quy định tại điểm a Khoản 4 Điều 56 Luật Chứng khoán.

Về đơn vị chịu trách nhiệm tổ chức hoạt động bù trừ và thanh toán giao dịch chứng khoán theo cơ chế đối tác bù trừ trung tâm (CCP), sau khi Luật Chứng khoán năm 2019 có hiệu lực thi hành, trong quá trình xây dựng Quyết định số 26/2022/QĐ-TTg ngày 16/12/2022 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập, tổ chức và hoạt động của VSDC, có ý kiến cho rằng chưa đủ cơ sở pháp lý chặt chẽ để VSDC thành lập công ty con thực hiện chức năng CCP do khoản 1 Điều 63 Luật Chứng khoán năm 2019 quy định cụ thể pháp nhân thực hiện hoạt động bù trừ và thanh toán giao dịch chứng khoán là VSDC. Theo đó, Quyết định số 26/2022/QĐ-TTg chưa có căn cứ quy định việc VSDC thành lập công ty con để vận hành CCP như mục tiêu đặt ra khi xây dựng Luật Chứng khoán năm 2019.

Tuy nhiên, theo cơ chế CCP, VSDC sẽ là đơn vị cuối cùng chịu rủi ro thanh toán, phải thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh, thanh toán thay cho thành viên bù trừ mất khả năng thanh toán, có thể xảy ra trường hợp phải sử dụng nguồn vốn của mình để thực hiện các nghĩa vụ của thành viên bù trừ mất khả năng thanh toán giao dịch chứng khoán. Điều này có thể ảnh hưởng đến an toàn tài chính của chính VSDC và ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện hoạt động nghiệp vụ khác tại VSDC như: đăng ký, lưu ký, thực hiện quyền, chuyển quyền sở hữu, chuyển khoản chứng khoán, đăng ký giao dịch bảo đảm,...

Bộ Tài chính cho biết theo thông lệ chung của hầu hết các thị trường đang vận hành cơ chế CCP trên thế giới và khuyến nghị của Tổ chức Quốc tế của các Uỷ ban Chứng khoán (IOSCO), cũng như yêu cầu nâng hạng lên thị trường mới nổi của một số tổ chức xếp hạng quốc tế, bộ phận thực hiện chức năng CCP cần được tổ chức thành một pháp nhân riêng, độc lập, để phòng ngừa và kiểm soát rủi ro cho VSDC nói riêng và toàn TTCK nói chung.

Do đó, theo Bộ Tài chính, cần thiết nghiên cứu, bổ sung quy định để tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc thành lập công ty con của VSDC để triển khai chức năng CCP, đảm bảo hoạt động này hiệu quả, an toàn và đúng thông lệ quốc tế.

Cần thiết nghiên cứu, bổ sung quy định để tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc thành lập công ty con của VSDC để triển khai chức năng CCP.

Vướng mắc lớn thứ bảy liên quan đến các quỹ đại chúng, một số quỹ xuất hiện tình trạng gần chạm ngưỡng và vượt hạn chế “mức đầu tư thụ động” do nguyên nhân diễn biến thị trường không thuận lợi, giá trị tài sản ròng (NAV) giảm, dẫn đến các quỹ vượt thụ động theo hạn chế tại điểm b, điểm đ khoản 1 Điều 110 Luật Chứng khoán (Không đầu tư vào chứng khoán của 01 tổ chức phát hành quá 10% tổng giá trị chứng khoán đang lưu hành của tổ chức đó, trừ trái phiếu Chính phủ; Không đầu tư quá 30% tổng giá trị tài sản của quỹ đại chúng vào các công ty trong cùng một nhóm công ty có quan hệ sở hữu với nhau).

Do đó, các quỹ bắt buộc phải bán ra để đảm bảo tỷ lệ theo quy định pháp luật về chứng khoán trong thời hạn quy định (khoản 6, khoản 7, khoản 8 Điều 24 Thông tư 98/2020/TT-BTC), theo đó, có thể ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động đầu tư do bán khi thị trường chưa thuận lợi.

Việc vượt hạn mức thụ động cũng diễn ra đối với các quỹ ETF trong giai đoạn hiện nay. Theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 110 Luật Chứng khoán, quỹ đại chúng (bao gồm quỹ ETF) không được đầu tư vào chứng khoán của 01 tổ chức phát hành quá 10% tổng giá trị chứng khoán đang lưu hành của tổ chức đó. Trên thực tế đã xảy ra trường hợp khi quy mô của một số tổ chức phát hành (tổ chức phát hành có chứng khoán thuộc chỉ số tham chiếu) còn nhỏ trong khi quy mô quỹ ETF ngày càng lớn, quỹ sẽ bị vượt thụ động hạn mức 10% nêu trên.

Đặc trưng của quỹ ETF là đầu tư thụ động theo danh mục chứng khoán của chỉ số và theo tỷ trọng của từng chứng khoán trong chỉ số. Khi xảy ra trường hợp nêu trên, quỹ buộc phải giảm quy mô để không vi phạm hạn mức đầu tư, gây thiệt hại cho hoạt động đầu tư của quỹ. Quỹ cũng sẽ phải ngừng phát hành thêm chứng chỉ quỹ cho nhà đầu tư, do đó ảnh hưởng đến quyền lợi của nhà đầu tư.