Một số vấn đề về chính sách pháp luật đối với đất đai
Vấn đề sở hữu
Trong thời gian qua, quy định của pháp luật về chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân của Nhà nước đối với đất đai đã từng bước được hoàn thiện, góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai.
Tuy nhiên, nội dung pháp lý về phương diện chức năng này của Nhà nước vẫn tồn tại những bất cập, hạn chế, khó khăn trong quá trình thực hiện, đặt ra yêu cầu cần thiết phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện bảo đảm sự tách bạch và rõ ràng về trách nhiệm chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước với chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai.
Nếu không tách bạch rõ ràng sẽ là một trong những nguyên nhân có thể dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lạm quyền, tiêu cực, chuyên quyền độc đoán trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, đồng thời “làm mờ nhạt” vai trò chủ sở hữu đất đai của toàn dân. Ngoài ra, nội dung về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai chưa được quy định một cách đầy đủ.
Mặt khác, trên thực tế, nhà ở của dân chúng là thuộc sở hữu tư nhân. Nhà ở được xây dựng và kiến thiết trên đất. Đất đai lại thuộc sở hữu công. Vô hình trung, chúng ta thấy tồn tại hình thức sở hữu kép trên cùng một diện tích đất đai.
Nếu người dân cương quyết bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về nhà ở của mình thì dễ có dấu hiệu xung đột với sở hữu công. Trong khi đó, sở hữu tư nhân về tài sản là yếu tố tạo nên sự năng động, phát triển. Cùng với sở hữu nhà nước, sở hữu cộng đồng, sở hữu tư nhân có thể tồn tại và phát triển để bảo đảm sự bình đẳng xã hội. Nhà nước ta sẽ không tư nhân hóa đất đai, nhưng các quyền của Nhà nước trao cho người sở hữu đất sẽ ngày càng mở rộng, tuy các quyền đó chỉ tiệm cận đến quyền sở hữu.
Về thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng về chính sách đất đai
Hiện nay, một số chủ trương, chính sách của Đảng có tính chất định hướng lâu dài, có tính chiến lược nhưng chưa được thể chế hóa kịp thời hoặc quá trình triển khai có nhiều bất cập như: Vấn đề kinh tế, tài chính đất đai; định giá đất theo cơ chế thị trường; quy hoạch sử dụng đất; chuyển đổi số trong quản lý đất đai; giải quyết các vấn đề phức tạp, có tính lịch sử qua các thời kỳ (đất nông, lâm trường, công ty nông, lâm nghiệp, đất quốc phòng kết hợp làm kinh tế).
Thực tiễn cũng như yêu cầu hội nhập quốc tế đã phát sinh vấn đề mới nhưng cơ chế, chính sách hiện hành chưa có quy định đầy đủ để kịp thời điều chỉnh, như: chính sách sử dụng đất cho người nước ngoài, cơ chế sử dụng đất codontel, officetel, hometel; cơ chế đặc biệt để khuyến khích tạo động lực phát triển các khu kinh tế đặc biệt; các khu phức hợp đô thị, công nghiệp, du lịch sinh thái.....
Về tính nhất quán, đồng bộ về nội dung và phạm vi điều chỉnh của các quy phạm pháp luật về đất đai
Trong quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan về phạm vi điều chỉnh và nội dung chưa thống nhất, thiếu đồng bộ, đặc biệt vướng mắc trong việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà đầu tư (đấu thầu, đấu giá, chỉ định chủ đầu tư), như: chưa có sự thống nhất giữa quy định của Luật Đất đai, Luật Đấu thầu 2013, Luật Nhà ở năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2020, Luật Tài sản công năm 2017.
Chưa có sự thống nhất và rõ ràng giữa pháp luật về đất đai, pháp luật về kinh doanh bất động sản và pháp luật về đầu tư liên quan đến việc chuyển quyền sử dụng đất khi chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án đầu tư.
Còn có sự chồng lấn, không thống nhất trong quy định về thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng khu đô thị giữa Luật Đầu tư năm 2014, Luật Nhà ở năm 2014, nhất là mối quan hệ giữa các quy hoạch và các cấp quy hoạch thiếu khả thi, đồng bộ, thống nhất, tạo ra độ trễ làm chậm tiến độ lập, phê duyệt quy hoạch, triển khai thủ tục các dự án.
Do đó, vấn đề đặt ra, pháp luật đất đai cần cập nhật, kế thừa những tiến bộ của pháp luật ban hành sau, đồng thời cần phải thống nhất pháp luật đất đai sau khi sửa đổi là pháp luật trung tâm, việc điều chỉnh, sửa đổi các pháp luật có liên quan sau khi pháp luật đất đai sửa đổi được ban hành phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ.
Về sự kết nối, liên thông hệ thống quản lý về đất đai từ Trung ương đến địa phương
Pháp luật đất đai hiện hành quy định cơ bản rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với công tác quản lý đất đai (nội dung nhà nước quản lý về đất đai, hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai từ trung ương đến địa phương), bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất, trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng, cung cấp thông tin đất đai và trách nhiệm của công chức địa chính tại xã, phường, thị trấn.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy sự kết nối, liên thông hệ thống quản lý về đất đai từ Trung ương đến địa phương chưa được chặt chẽ dẫn đến hiệu quả quản lý không cao, tốn kém thời gian, chi phí quản lý do mô hình tổ chức không theo ngành dọc (như các cơ quan thuế, kho bạc, hải quan), các cơ quan quản lý đất đai trực thuộc chính quyền địa phương các cấp, dẫn đến số liệu báo cáo không đồng bộ, không thống nhất, không kịp thời, việc lãnh đạo chỉ đạo phải qua nhiều cấp. Do đó dẫn đến tính minh bạch trong quản lý thị trường đất đai bị hạn chế.
Trong khi quản lý đất đai rất cần sự minh bạch. Đây là điều chúng ta phải trăn trở, đồng thời đó là động cơ thôi thúc chúng ta phấn đấu để cải thiện tính minh bạch của thị trường bất động sản trong những năm tới đây.
Về mô hình cơ quan quản lý đất đai
Mô hình tổ chức bộ máy quản lý đất đai ở Việt Nam hiện nay chưa được tổ chức theo mô hình quản lý thống nhất từ trung ương tới địa phương, chưa dựa trên ứng dụng chuyển đổi số để xây dựng hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai.
Chưa có hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu đất đai thống nhất trong toàn quốc để quản lý đất đai đến từng thửa đất. Vấn đề đặt ra là, cần nghiên cứu mô hình cơ quan quản lý đất đai đảm bảo sự phối hợp, liên thông, hiệu lực hiệu quả từ trung ương tới cơ sở, khắc phục tình trạng rời rạc, không có sự liên thông dẫn tới hiệu quả chưa cao trong công tác quản lý.
Khẩn trương xây dựng, hoàn thiện hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu đất đai thống nhất trong toàn quốc để quản lý đất đai đến từng thửa đất. Trên cơ sở tiếp tục hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của văn phòng đăng ký đất đai một cấp.
Một số giải pháp định hướng tăng cường hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai
Từ những thành công và bài học kinh nghiệm trong gần chục năm triển khai thực hiện Luật đất đai 2013, căn cứ vào đường lối phát triển đất nước trong thời kỳ mới của Đại hội XII, XIII, để hoàn thiện chính sách quản lý đất đai, có rất nhiều việc phải làm.
Trước mắt, cần điều chỉnh để xoá bỏ các rào cản, phù hợp với xu thế quản lý, phát triển trong thời kỳ mới, tạo ra động lực và nguồn lực to lớn để phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh. Theo đó, có nhiều việc phải làm (về chế độ sở hữu; về quy hoạch và kế hoạch, chế độ sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất, thu hồi, bồi thường tái định cư; về chính sách tài chính đất đai, đấu thầu; về vai trò của các tổ chức đảng và hệ thống chính trị...), trước mắt cần tập trung vào một số các giải pháp cụ thể sau:
Về chế độ sở hữu
Cần làm rõ hai chức năng cơ bản của Nhà nước đối với đất đai đó là: (1) Chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai; (2) Chức năng nhân danh quyền lực công để thực hiện thống nhất quản lý đất đai giống như quản lý xã hội trong các lĩnh vực khác.
Để thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường, đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới ở Việt Nam thì chính sách pháp luật đất đai cần tiếp tục hoàn thiện các quy định một cách khoa học, rõ ràng, cụ thể về quyền và trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện 2 chức năng trên, bảo đảm sự tách bạch và rõ ràng trách nhiệm chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước với chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai.
Vấn đề giá đất, chuyển mục đích sử dụng đất cần được Nhà nước quản lý chặt chẽ, đặc biệt là đất nông nghiệp và đất đô thị vì hai loại đất này có sự biến động rất lớn trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Hạn chế tình trạng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lạm quyền, tiêu cực, chuyên quyền độc đoán trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, đồng thời “làm mờ nhạt” vai trò chủ sở hữu đất đai của toàn dân.
Về phạm vi điều chỉnh của Luật đất đai trong hệ thống các văn bản pháp luật liên quan về quản lý, sử dụng đất đai
Để đảm bảo pháp luật được ổn định, lâu dài, phù hợp tính thực tiễn của từng địa phương, không bị lỗi thời, Luật Đất đai chỉ nên là Luật khung quy định những vấn đề lớn, quản lý chung tầm vĩ mô. Các quy định cụ thể mang tính nghiệp vụ giao Chính phủ quy định tại các nghị định và triển khai tại các thông tư hướng dẫn của bộ chuyên ngành.
Về quy hoạch và kế hoạch, chế độ sử dụng đất
Cần hoàn thiện các quy định về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Đổi mới, nâng cao tính liên kết, đồng bộ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất theo hướng quy hoạch sử dụng đất phải tổng hợp, cân đối, phân bổ hợp lý, sử dụng hiệu quả đất đai cho các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ và đơn vị hành chính.
Quy hoạch xây dựng và quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải phù hợp với các chỉ tiêu, tiến độ sử dụng đất được phân bổ trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch đất đô thị cần được đặc biệt quan tâm thực hiện theo Luật Quy hoạch đô thị đã có hiệu lực. Nhà nước cần triển khai các công cụ tài chính có hiệu quả cũng như triển khai xây dựng Luật Đô thị trong thời gian tới, các văn bản về sử dụng không gian ngầm và nâng cao chất lượng hạ tầng đô thị.
Khi giá nhà đất tăng cao, việc sử dụng quỹ đất công để phục vụ cho dịch vụ công ngày càng cao thì cần điều chỉnh vấn đề thuế. Nhà nước cần sửa đổi các quy định về giao đất, cho thuê đất và nhà ở cho người thu nhập thấp, thuê mua nhà ở xã hội...
Tăng cường kiểm tra, giám sát thống nhất từ Trung ương đến địa phương trong việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng phòng hộ, rừng đặc dụng.
Xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.cần nghiên cứu bổ sung quy định về chế độ sử dụng đất, việc giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất các dự án thực hiện theo hình thức đối tác công tư theo Luật Đầu tư để khai thác các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế xã hội (Pháp luật Đất đai hiện hành chưa có quy định cụ thể đối với hình thức này).
Nghiên cứu chế độ, cơ chế sử dụng đất đối với một số loại hình mới phù hợp với thực tiễn phát triển đất nước như codotel, officetel, hometel...; Chế độ sử dụng đất, việc giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất các dự án thực hiện theo hình thức đối tác công tư theo Luật Đầu tư.
Có cơ chế, chính sách mạnh mẽ, hiệu quả hơn nữa để thu hút đầu tư xây dựng hạ tầng, thu hút nguồn lực đầu tư để phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp, dịch vụ, du lịch đồng bộ với cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để khai thác tiềm năng đất đai.
Từng bước thực hiện di dời các cơ sở sản xuất, đặc biệt các cơ sở gây ô nhiễm môi trường, không phù hợp với quy hoạch vào các khu công nghiệp, cụm công nghiệp... ra khỏi trung tâm đô thị, nhất là các thành phố lớn, để khai thác, sử dụng đất có hiệu quả theo quy định, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc giao thông.
Về chính sách tài chính đất đai
Tập trung hoàn thiện hệ thống quản lý tài chính về đất đai, giá đất. Nhà nước chủ động điều tiết thị trường bất động sản thông qua việc đổi mới chính sách tài chính về đất đai, nhất là chính sách thuế. Xây dựng cơ chế tăng cường, đa dạng hoá các nguồn vốn cho quỹ phát triển đất.
Rà soát các chính sách ưu đãi về thuế, bảo đảm công bằng, thống nhất, đơn giản, thuận tiện, chống thất thu thuế. Có chính sách, mức thu hợp lý để nuôi dưỡng nguồn thu, khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả.
Nhà nước thực hiện chính sách thuế luỹ tiến đối với các dự án đầu tư chậm hoặc bỏ hoang không đưa đất vào sử dụng đúng thời hạn theo quy định của pháp luật. Thuế sử dụng đất và thuế tài nguyên môi trường cần được triển khai để bảo vệ môi trường và phát triển bền vững đất nước. Nhà nước cần tìm giải pháp kiềm chế lạm phát để từng bước hạn chế tăng giá bất động sản.
Nhà nước hoàn thiện các quy định về bồi thường và giải phóng mặt bằng. Nhà nước cần điều tiết về tài chính đối với phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do người sử dụng đầu tư.
Nghiên cứu ban hành thuế bất động sản (đối tượng chịu thuế phải bao gồm cả đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất). Người sử dụng nhiều diện tích đất, vị trí đất có giá trị cao, nhiều nhà ở, đất bỏ hoang, đất đã giao, đã cho thuê, nhưng chậm đưa vào sử dụng thì phải chịu mức thuế cao hơn.
Thực hiện nghiêm Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Thuế thu nhập cá nhân, trong đó có thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, không thực hiện việc thu thuế theo mức khoán.
Về mô hình cơ quan quản lý đất đai
Mô hình tổ chức bộ máy quản lý đất đai ở Việt Nam trong thời gian tới cần nghiên cứu tổ chức theo mô hình quản lý thống nhất từ trung ương tới địa phương, dựa trên ứng dụng chuyển đổi số vào xây dựng hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai.
Mô hình tổ chức, bộ máy quản lý địa chính, quy hoạch, giá đất, gắn với hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia được quản lý đồng bộ, thống nhất, bảo mật cao cung cấp thông tin kịp thời, chính xác, theo thời gian thực từ trung ương tới địa phương là tiền đề để đổi mới hệ thống quản lý đất đai, từng bước thực hiện hạch toán tài nguyên đất, ứng dụng chuyển đổi số trong công tác quản lý nhà nước theo định hướng của Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII.
Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, quản lý của nhà nước, vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị xã hội với đất đai
Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị xã hội và toàn dân trong việc giám sát, phản biện xã hội thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai để kiểm soát việc thực thi quyền lực của các cơ quan nhà nước, tạo sự đồng thuận của nhân dân trong các khâu từ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giải phóng mặt bằng, giao đất cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất... Bảo đảm sự quản lý thống nhất của Nhà nước cấp Trung ương về đất đai, đồng thời phân cấp phù hợp cho địa phương, có chế tài xử lý nghiêm các hành vi vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai.
