Dự án BT là điển hình của phi thị trường và lợi ích nhóm

BT – mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng

Theo PGS. TS Nguyễn Đình Hòa, bản chất của dự án BT là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay thanh toán sau. Mặc dù là hoạt động mua – bán nhưng dự án BT lại không theo cơ chế thị trường bởi bên mua (nhà nước) không có sản phẩm cùng loại để có thể lựa chọn, còn bên bán (nhà đầu tư) không có ai phải cạnh tranh trực tiếp trong chào giá cạnh tranh.

Về giá cả đối với bên bán, sẽ không thể có giá bán thị trường bởi nó được xác định theo quy trình dự toán và quyết toán của một dự án đầu tư - vốn rất phức tạp để xác định và dễ bị thay đổi theo hướng tăng lên bởi nhiều yếu tố phi thị trường.

"Mỗi con số đều phụ thuộc vào các quyết định chủ quan của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền. Đây là lỗ hổng lớn nhất và là mảnh đất màu mỡ nảy sinh tiêu cực tham nhũng", ông Hòa nói.

Thất thoát từ dự án BT là thất thoát kép

Đối với hầu hết dự án BT hiện nay, tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm kí hợp đồng (nhằm tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện song song cả 2 dự án – dự án BT và dự án đối ứng). Khi dự án hoàn thành, lẽ ra phải thực hiện kiểm toán kĩ thuật và kiểm toán tài chính để xác định chính xác chất lượng, giá trị làm cơ sở cho thanh toán bằng quỹ đất, tuy nhiên thực tế chưa có dự án BT nào được kiểm tra, kiểm toán mà chỉ là quyết toán.

"Thông thường một dự án đầu tư dù dưới hình thức nào cũng phải qua 2 thủ tục pháp lý, đó là các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn. Đối với BT, do thiếu công khai minh bạch nên sự lách luật xảy ra trên cả 2 phương diện này và dễ dẫn đến lợi ích nhóm", ông Hòa phân tích.

Theo ông Hòa, thất thoát nảy sinh từ dự án BT là thất thoát kép. Một là hàng hóa "cơ sở hạ tầng" mà dự án BT đem ra chào không có cạnh tranh nên không phản ánh theo giá thị trường.

Lời giải lợi ích của nhà đầu tư nằm ở chỗ các dự án BT đến nay đều được chỉ định thầu. Việc xác định tổng mức đầu tư, quyết toán thưc hiện "hàng đổi hàng" đều do cơ quan quản lý và doanh nghiệp thỏa thuận với nhau.

Nghị định 15/2015/NĐ-CP lại quy định hết sức dễ dãi đối với việc giám sát chất lượng dự án BT. Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án; tự giám sát, tự quản lý hoặc thuê tư vấn quản lý giám sát nghiệm thu. Còn cơ quan nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ nghĩa vụ của nhà đầu tư theo hợp đồng.

Thất thoát thứ hai là đất đai. Theo quy định của chính sách tài chính đất đai, việc xác định tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất của quỹ đất thanh toán chỉ được thực hiện khi nhà nước có quyết định giao đất, cho thuê đất. Nhưng trên thực tế, ở thời điểm kí hợp đồng BT, hầu hết quỹ đất thanh toán chưa có quyết định giao đất, cho thuê đất. Do đó, việc xác định giá trị quỹ đất thanh toán tại thời điểm kí hợp đồng BT là không có căn cứ thực hiện.

"Với 1 dự án BT, khu đất được giao để thanh toán chính bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đắc địa của nó. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, phần tham gia của nhà nước theo cơ chế công – tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Tuy nhiên yếu tố này hầu như đã bị lu mờ đi trong quá trình xem xét, phê chuẩn các dự án BT", ông Hòa cho hay.

Quy định về dự án BT có nhiều chỗ trống, chồng chéo lẫn nhau

Theo GS Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, quy định về dự án (hợp đồng) BT đang tồn tại nhiều khoảng trống pháp luật và chồng chéo lẫn nhau.

Chẳng hạn như Luật Đất đai 2013 chỉ có Khoản 3, Điều 155 quy định về việc nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án, ngoài ra không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT.

"Như vậy, đang tồn tại một khoảng trống pháp lý rất lớn về dự án BT tại Luật Đất đai, trong khi nhiều văn bản khác về BT lại cứ quy chiếu về việc thực hiện theo quy định của Luật Đất đai", ông Võ phân tích.

Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định thi hành chi tiết Luật Đất đai có riêng Điều 54 quy định về đất thực hiện dự án BT và BOT. Tuy nhiên, Nghị định này cũng chỉ quy định về việc nhà nước giao đất và chuyển giao đất, không hề có quy định gì về loại đất đem đổi và xác định giá trị đất đai đem đổi.

Nghị định 15/2015/NĐ-CP có 5 nội dung liên quan đến dự án BT (Khoản 5 Điều 3; Khoản 3 Điều 14; Khoản 3, Điều 43; Khoản 2, Điều 48 và Điều 65). Mặc dù vậy, khi phân tích sâu về khía cạnh chi phí – lợi ích thì có thể thấy nhiều bất lợi cho nhà nước khi thực hiện Nghị định này.

Cụ thể, việc giao đất để trả cho nhà đầu tư trước khi hoàn thành công trình hạ tầng là không phù hợp vì cơ chế nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho nhà đầu tư lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn;

Bên cạnh đó, Nghị định không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng và định giá công trình hạ tầng và định giá khu đất trả cho nhà đầu tư. Vấn đề quản lý giá trị trao toàn quyền cho Bộ Tài chính cũng là một cơ chế quản lý gắn với nguy cơ tham nhũng rất cao. Nghị định khẳng định hợp đồng BT là căn cứ chủ yếu để nhà nước và nhà đầu tư thực hiện nhưng lại không có quy định cụ thể về loại hợp đồng này.

"Về nguyên tắc, đất đai trả cho nhà đầu tư chỉ được thực hiện sau khi công trình hạ tầng hoàn thành, nghiệm thu về chất lượng, quyết toán và kiểm toán độc lập vì lúc đó mới biết giá trị cụ thể. Nghị định 15 cho phép thực hiện ngay điều này trong lúc dự án đang triển khai. Quy định như vậy chứa đựng nguy cơ tham nhũng rất lớn và khả năng thất thoát tài sản đất đai là có thể xảy ra trên thực tế", ông Võ nhấn mạnh.

Quy định pháp luật về dự án BT hiện nay còn nhiều khoảng trống và chồng chéo

Theo GS Võ vấn đề trung tâm của dự án BT là giá trị công trình hạ tầng và giá trị đất đai đem đổi cần được xác định như thế nào? Cụ thể, giá trị con đường được xây dựng do ai đánh giá chất lượng, do ai định giá, quyết toán, kiểm toán hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án đầu tư?

Tương tự, đất đai ha bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất đã có công trình hay chưa có công trình?

Đã đến lúc vĩnh biệt cơ chế "đổi đất lấy hạ tầng"

GS Đặng Hùng Võ cho rằng đã đến lúc vĩnh biệt cơ chế đổi đất lấy hạ tầng tại các địa phương đã phát triển tốt. Cơ chế BT chỉ áp dụng đối với địa phương kém phát triển, nguồn thu ngân sách yếu kém và ngân sách trung ương vẫn phải trợ giúp, hạ tầng chưa đủ để thu hút đầu tư.

"Tại các địa phương có hạ tầng phát triển tốt thì không thực hiện dự án BT mà phải thực hiện cơ chế Nhà nước đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng. Tại các địa phương này, không cho phép thực hiện các dự án BT mà khuyến khích đầu tư công tư đối tác theo hình thức khác dựa trên thu phí dịch vụ sử dụng hạ tầng, dịch vụ công cộng", ông Võ đề xuất.

GS Võ cũng đề nghị bổ sung một số quy định đối với khung pháp lý về dự án BT.

Cụ thể, cần có quy định chi tiết về yêu cầu phân tích chi phí – lợi ích giữa cơ chế BT và cơ chế nhà nước đấu giá tài sản công để lấy tiền xây dựng hạ tầng (hoặc làm cơ sở cho quyết định thực hiện dự án BT); các nội dung cụ thể phải được đề cập trong hợp đồng thực hiện dự án BT giữa nhà nước và nhà đầu tư.

Không cho phép giao đất để trả cho nhà đầu tư trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng và định giá giá trị; sử dụng đất ở để trả cho nhà đầu tư hạ tầng phải phù hợp với kế hoạch phát triển nhà ở cân đối với hạ tầng trong phát triển đô thị.

Ngoài ra, cần có quy định cụ thể về quy trình đánh giá chất lượng và định giá công trình đã được xây dựng và khu đất dùng để trả cho nhà đầu tư cũng như yêu cầu công khai, minh bạch toàn bộ thông tin về dự án BT, tạo cơ chế để người dân địa phương tham gia giám sát và quy định về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước có liên quan.