Hoàn thiện khung pháp lý bằng Luật Đầu tư theo hình thức PPP

Sự cần thiết của một dự luật

Chủ trương, quan điểm của Đảng, chính sách của Nhà nước và Chính phủ về thu hút nguồn lực tư nhân vào đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng quốc gia là rất rõ ràng trong gần một thập kỷ qua. Ngày 16/01/2012, Ban Chấp hành Trung ương có Nghị quyết số 13-NQ/TW về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 13-NQ/TW).

Nghị quyết đã xác định một trong các giải pháp chủ yếu là “thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư; mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm...; có cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng...”.

Ngày 08/6/2012, Chính phủ có Nghị quyết số 16/NQ-CP ban hành Chương trình hành động của Chính phủ triển khai thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/TW. Trên cơ sở đó, nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2016 – 2020, tại Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội Đảng khóa XII, Đảng đã đề ra giải pháp thu hút đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó bao gồm việc “hoàn thiện pháp luật, cơ chế, chính sách để tạo điều kiện thuận lợi cho các thành phần kinh tế, kể cả đầu tư nước ngoài đầu tư xây dựng và kinh doanh kết cấu hạ tầng bằng nhiều hình thức, nhất là hợp tác công - tư (PPP) phù hợp với thông lệ quốc tế. Tăng cường quản lý, bảo đảm tiến độ, hiệu quả và chất lượng công trình, chống thất thoát, lãng phí”.

Thực hiện Nghị quyết của Đảng, tại các Nghị quyết về những nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo điều hành phát triển kinh tế xã hội từ năm 2013 đến nay, Chính phủ đều nhấn mạnh việc thực hiện nhiệm vụ đa dạng hóa các hình thức huy động vốn, các hình thức đầu tư; đẩy mạnh đầu tư theo hình thức PPP để huy động tối đa nguồn lực cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội.

Nhằm thể chế hóa chủ trương, quan điểm của Đảng và Chính phủ nêu trên, Bộ KH&ĐT đã tham mưu Chính phủ ban hành các Nghị định số 15/CP, Nghị định 30/CP và mới đây nhất là nghị định 65/CP ngày 4/5/2018. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện các nghị định này, có sự “vênh” với quy định của nhiều Luật khác nhau như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công...

Do quy định tại các Luật này được xây dựng hướng tới dự án đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa xét đến đặc thù đầu tư PPP nên quá trình triển khai dự án PPP còn nhiều khó khăn, bất cập. Ví dụ ở một số quy định về trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP chịu sự điều chỉnh tại Luật Đầu tư công như một dự án đầu tư công thuần túy; Quy định về một dòng ngân sách riêng để làm phần vốn góp của Nhà nước tham gia thực hiện dự án (hiện vướng Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư công); Quy định về các cơ chế bảo lãnh của Chính phủ về doanh thu tối thiểu, chuyển đổi ngoại tệ, rủi ro chính sách (hiện vướng Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách nhà nước) và một số nội dung khác còn nhiều ý kiến khác nhau cần chuyên sâu nghiên cứu như quy định về chế tài xử lý vi phạm, quyết toán công trình, quyết toán hợp đồng dự án PPP...

Do đó, để chủ trương, quan điểm của Đảng và Chính phủ đi vào thực tiễn một cách hiệu quả, việc nâng cấp quy định về PPP từ cấp Nghị định lên cấp Luật là rất cần thiết, đúng với chỉ đạo của Chính phủ tại Nghị quyết 01/NQ-CP năm 2017. Chính vì vậy, Chính phủ đã yêu cầu Bộ Kế hoạch và Đầu tư “Sửa đổi, bổ sung các Nghị định liên quan đến công tác đấu thầu và hợp tác công tư. Nghiên cứu trình Quốc hội Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư”.

Tiếng gọi từ thực tiễn triển khai các dự án PPP

Trước đây, các dự án BOT, BTO, BT được thực hiện theo quy định tại Nghị định 108/2009/NĐ-CP (có hiệu lực từ 15/01/2010) và các văn bản hướng dẫn có liên quan như Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP; Thông tư số 166/2011/TT-BTC quy định về quản lý, sử dụng chi phí chuẩn bị dự án và kinh phí hoạt động của CQNNCTQ trong quá trình quản lý các dự án; một số chỉ tiêu tài chính của hợp đồng dự án; điều kiện và phương thức thanh toán cho nhà đầu tư...

Tuy nhiên, qua báo cáo thanh tra, kiểm toán các dự án BOT, BT trong thời gian vừa qua, một số bất cập của Nghị định 108/CP được nêu cụ thể như hầu hết các dự án BOT, BT được thực hiện kiểm toán đều áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, dẫn đến làm giảm sự cạnh tranh, minh bạch trong công tác lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn rủi ro lãng phí, thất thoát và chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án.

Công tác công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai. Bên cạnh đó, công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo, dẫn đến chất lượng thường không đảm bảo, sụt lún, xuống cấp nhưng không được khắc phục kịp thời.

Đối với dự án BOT giao thông, xuất hiện các bất cập về mức phí quá cao, vị trí đặt trạm thu phí chưa đảm bảo khoảng cách 70km, thời gian thu phí chưa phù hợp, chưa đảm bảo sự lựa chọn cho người dân do được thực hiện trên trục đường độc đạo hoặc dường Quốc lộ 1A.... Trong khi đó, đối với dự án BT, bất cập chủ yếu là việc xác định tổng mức đầu tư công trình và giá trị quỹ đất chưa chính xác dẫn đến sự chênh lệch quá lớn giữa 02 giá trị.

Việc gọi vốn cho các dự án PPP cũng gặp nhiều khó khăn. Đối với nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án, hiện nay, do nguồn vốn ngân sách trong kế hoạch trung hạn là rất hạn hẹp nên việc bố trí ngân sách cho dự án PPP là rất khó khăn.

Bên cạnh đó, đối với nguồn vốn ODA, hiện Bộ KH&ĐT vẫn đang tiếp tục phối hợp các Bộ, ngành thảo luận và đàm phán cơ chế huy động vốn với các nhà tài trợ nhưng lượng vốn dự kiến huy động được rất nhỏ so với nhu cầu thực tế; nguồn vốn này được huy động phải đảm bảo đồng thời 3 quy trình, thủ tục về đầu tư công, vốn ODA và dự án PPP nên mất nhiều thời gian. Ngoài ra, trần nợ công quốc gia đã đến ngưỡng an toàn cũng là một hạn chế lớn cho việc huy động nguồn vốn ODA cho các dự án PPP.

Khó khăn về nguồn vốn để thực hiện việc chuẩn bị và tham gia đầu tư các dự án PPP được xem là nút thắt chính trong quá trình triển khai đầu tư theo mô hình này.

Trong khi đó, đối với nguồn vốn tín dụng, theo báo cáo của Ngân hàng Nhà nước, việc huy động nguồn tín dụng trong nước hiện nay cho các dự án PPP giao thông nói riêng và các dự án PPP nói chung là rất khó khăn, bởi các lý do chính là (i) Năng lực tài chính của nhà đầu tư hạn chế; (ii) Dự án PPP thường có tổng mức đầu tư lớn, thời gian vay vốn dài (đặc biệt là dự án BOT giao thông) và hiện các ngân hàng trong nước sử dụng nguồn huy động ngắn hạn để cho vay dài hạn, trong khi đó hiện NHNN đang có chủ trương giảm dần tỷ lệ nguồn vốn ngắn hạn để cho vay trung và dài hạn nhằm đảm bảo an toàn hệ thống và phù hợp thông lệ quốc tế.

Trong khi đó, nguồn vốn tín dụng thương mại nước ngoài có khả năng về nguồn cung vốn và thời hạn vay tốt hơn so với mặt bằng trong nước. Tuy nhiên thực tiễn triển khai các dự án PPP hạ tầng lớn, quan trọng trong lĩnh vực năng lượng và giao thông trong thời gian qua cho thấy các tổ chức tín dụng nước ngoài đều yêu cầu các cơ chế bảo lãnh rủi ro về lưu lượng, doanh thu, chuyển đổi ngoại tệ, quy hoạch... Tuy nhiên, cơ chế, chính sách và nguồn lực để bảo lãnh các rủi ro nêu trên là chưa sẵn sàng. 

Để có giải pháp cho các vấn đề này, tại Thông báo số 308/TB-VPCP ngày 18/7/2017 của Văn phòng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ Trịnh Đình Dũng đã chỉ đạo: “Giao Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính đánh giá cụ thể nhu cầu vốn tín dụng cho các dự án PPP trong giai đoạn tới, đề xuất các giải pháp khả thi để thu xếp vốn” và “Giao Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Giao thông vận tải, Ngân hàng Nhà nước nghiên cứu các cơ chế bảo lãnh để áp dụng thí điểm cho một số dự án PPP giao thông quan trọng; dự thảo cơ chế sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước đối với dự án PPP, báo cáo Thủ tướng Chính phủ trong tháng 10/2017”. Hiện Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước đang tổ chức nghiên cứu và đề xuất giải pháp cụ thể để có thể được tháo gỡ và thể chế hóa tại Luật PPP.

Thúc đẩy đầu tư như thế nào?

Theo Ban soạn thảo dự luật, kinh nghiệm thực hiện chương trình PPP thành công của các quốc gia như Hàn Quốc, Ấn Độ, Philippines cho thấy, trong giai đoạn đầu thực hiện PPP, Chính phủ cần có chiến lược tổng thể về các chính sách hỗ trợ đặc thù cho dự án PPP bên cạnh các hình thức ưu đãi đầu tư thông thường như ưu đãi về thuế, về tiền thuê đất. Theo đó, các quốc gia nêu trên đã thiết lập các cơ chế như: Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính (Quỹ VGF), quỹ dự phòng dành cho bảo lãnh chính phủ, áp dụng bảo lãnh doanh thu tối thiểu…

Vì vậy, nhằm khuyến khích, thu hút nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng thông qua PPP, Luật PPP cần quy định các chính sách ưu đãi, hỗ trợ phù hợp, bao gồm cả sử dụng vốn nhà nước để tăng tính khả thi cho dự án, hấp dẫn nhà đầu tư.

Để thu hút được các nhà đầu tư, tổ chức tài chính cho các dự án PPP hiện nay, pháp lý về PPP cần quy định rõ hơn các cơ chế, chính sách để bảo đảm rủi ro cho dự án, như: bảo lãnh doanh thu tối thiểu (hoặc bảo đảm lưu lượng); bảo đảm ngoại tệ (tỷ giá và lượng ngoại tệ cung ứng sẵn sàng trong quá trình chuyển đổi); bảo đảm rủi ro về chính sách, chính trị... Tuy nhiên, hiện nay những quy định này chưa rõ ràng trong Nghị định 15/CP.

Trước yêu cầu đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã lấy ý kiến các Bộ, ngành, địa phương về định hướng nghiên cứu, mở rộng một số hình thức bảo lãnh (như bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh cân đối ngoại tệ...) để quy định trong dự thảo Nghị định. Một số Bộ, ngành đặc biệt là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước có ý kiến cho rằng các cơ chế bảo lãnh đặc thù nêu trên chỉ nên được xem xét áp dụng đối với từng trường hợp cụ thể do nguồn lực của nhà nước (như dự trữ ngoại hối,..) để thực hiện bảo lãnh là có hạn.

Thêm vào đó, các quy định về bảo đảm đầu tư nêu trên cho các dự án PPP chưa được quy định trong các văn bản cấp luật nên không có cơ sở căn cứ để sửa đổi Nghị định 15/CP lần này. Các cơ chế bảo lãnh vốn vay, doanh thu tối thiểu đều thuộc chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước; vì vậy nếu hai cơ quan đó không đồng thuận thì Bộ ta có đưa ra quy định cũng không khả thi do hai cơ quan nêu trên sẽ không ban hành Thông tư hướng dẫn.

Theo các chuyên gia, Luật PPP cần có các ưu đãi, chính sách hỗ trợ phù hợp trên cơ sở một số nguyên tắc nhất định, đồng thời cần lưu ý các chính sách nhằm đẩy nhanh quá trình thực hiện dự án như: giải phóng mặt bằng, cơ chế huy động vốn cho dự án, vốn đầu tư nhà nước tham gia thực hiện dự án, chia sẻ rủi ro.

Một hướng xử lý được đề xuất là sẽ tiếp tục nghiên cứu trên cơ sở thực tiễn Việt Nam cũng như thông lệ quốc tế để xây dựng phương án tối ưu nhất về cơ chế tài chính hình thành nguồn vốn Nhà nước hỗ trợ dự án PPP dưới dạng Quỹ hoặc dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công, kế hoạch tài chính trung hạn, hàng năm, đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế, tạo công cụ hiệu quả thúc đẩy các dự án PPP.

Về các hình thức hỗ trợ và cam kết của Nhà nước làm tăng tính khả thi của dự án PPP, luật cần làm rõ các hình thức hỗ trợ, góp vốn của Nhà nước vào dự án PPP; đi cùng là quy định về việc quản lý và sử dụng sự hỗ trợ này (lập kế hoạch bố trí nguồn lực, giải ngân, thanh quyết toán...). Bên cạnh đó, về phía quản lý nhà nước cũng cần phải quy định cụ thể để thống kê, kiểm soát những cam kết về tài chính của Nhà nước (các Bộ, ngành và địa phương) trong thời điểm hiện tại và tương lai đảm bảo an ninh tài chính quốc gia một cách dài hạn.

Trong các diễn đàn về PPP gần đây, các nhà đầu tư trong nước (vì chưa có nhà đầu tư PPP nước ngoài thực sự tại Việt Nam) đã liên tục có ý kiến về các chế định tài chính liên quan tới việc đánh giá hiệu quả tài chính cũng như các chỉ tiêu tài chính có liên quan dự án PPP.

Theo quy định hiện hành tại Thông tư 55/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính, các chỉ tiêu tài chính được quy định cụ thể làm cơ sở để xây dựng phương án tài chính. Hướng dẫn này có thể chưa đảm bảo tính chính xác trong phương án tài chính do còn phụ thuộc nhiều yếu tố (đặc biệt là năng lực của cán bộ lập dự án), tuy nhiên vẫn phải được quy định để tránh tình trạng hiệu quả tài chính không được tính toán như trong các dự án trước đây.

Tuy nhiên, khi các nhà đầu tư thấy những quy định này không hợp lý và ảnh hưởng lợi nhuận doanh nghiệp thì họ đã đề nghị thay đổi. Do vậy, Luật PPP cần nghiên cứu kỹ để có những quy định phù hợp về nội dung này.

Để thu hút được các nhà đầu tư, tổ chức tài chính cho các dự án PPP hiện nay, Chính phủ cần quy định rõ hơn các cơ chế, chính sách để bảo đảm rủi ro cho dự án, như: bảo lãnh doanh thu tối thiểu (hoặc bảo đảm lưu lượng); bảo đảm chuyển đổi ngoại tệ (tỷ giá và lượng ngoại tệ cung ứng sẵn sàng trong quá trình chuyển đổi); bảo đảm rủi ro về chính sách, chính trị...

Tuy nhiên, hiện nay chưa có quy định cụ thể về nội dung này. Thực tiễn triển khai ở các dự án BOT giao thông, Bộ Giao thông vận tải với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước lĩnh vực giao thông vận tải đã nhiều lần kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về nội dung này.