Phân lô bán nền 'mắc kẹt' vì ranh giới hành chính

Vướng mắc trong xác định phạm vi cấm phân lô bán nền

Luật Nhà ở 2023 và Luật Kinh doanh bất động sản 2023 quy định không cho phép phân lô bán nền tại các phường thuộc đô thị loại III trở lên, nhằm kiểm soát phát triển đô thị, hạn chế tình trạng nhà ở manh mún, thiếu hạ tầng và phá vỡ quy hoạch. Về nguyên tắc, đây là quy định đã được luật hóa và có lộ trình thực hiện rõ ràng.

Tuy nhiên, trên thực tế, việc xác định phạm vi áp dụng lại đang gặp nhiều vướng mắc do phụ thuộc trực tiếp vào địa giới hành chính - yếu tố vừa trải qua những thay đổi căn bản.

Trước đây, trong chính quyền địa phương 3 cấp (tỉnh – huyện – xã) thì đô thị loại III trở lên tương ứng sẽ là: thị xã – thành phố thuộc tỉnh – thành phố thuộc trung ương. Xét theo luật hiện hành, sẽ không được phân lô bán nền tại các phường của thị xã, các phường của thành phố thuộc tỉnh, các phường của thành phố thuộc trung ương.

Tại khu vực còn lại, địa phương về nguyên tắc được phép cho phân lô bán nền, và địa phương được ban hành các quy định đặc thù để triển khai nội dung này (vẫn có thể cấm phân lô bán nền tại một số khu vực nằm ngoài khu vực phường đã nêu ở trên).

Tuy nhiên, hiện nay đã thay đổi mô hình chính quyền địa phương, theo đó chỉ còn 2 cấp (cấp tỉnh – xã), đã bỏ thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đồng thời có sự sáp nhập cấp xã (một số khu vực là xã trước đây được nhập vào phường và trở thành một phần của phường). Sự thay đổi này khiến cùng một khu đất, nếu xét theo pháp luật trước thời điểm sáp nhập thì đủ điều kiện được phân lô bán nền, nhưng nếu đối chiếu với quy định hiện hành lại rơi vào diện không được phân lô bán nền.

Đáng chú ý, việc sáp nhập chủ yếu mang tính quản lý hành chính, chưa kéo theo sự thay đổi tương xứng về quy hoạch, hạ tầng hay cấu trúc không gian. Nhiều phường mới được hình thành từ các xã ven đô vẫn mang đặc điểm nông thôn, với mật độ xây dựng thấp, nhà ở riêng lẻ là chủ yếu và hạ tầng chưa đạt chuẩn đô thị.

Trong bối cảnh đó, theo giới chuyên môn, việc xác định khu vực nào được hay không được phân lô bán nền đang trở nên phức tạp hơn, đặt ra thách thức lớn cho cả cơ quan quản lý lẫn người sử dụng đất.

Trao đổi với Tạp chí Đầu tư Tài chính - VietnamFinance, luật sư Nguyễn Thị Ngọc Hà, Giám đốc khối luật SBLaw, cho rằng Luật Nhà ở 2023 và Luật Kinh doanh bất động sản 2023 đã lựa chọn tiêu chí hành chính gắn với phân loại đô thị để thiết lập ranh giới pháp lý cho việc cấm phân lô bán nền, đặc biệt là tại các phường thuộc đô thị loại III trở lên.

“Về mặt lập pháp, đây là một bước đi nhằm kiểm soát phát triển đô thị, hạn chế tình trạng hình thành các khu dân cư manh mún, thiếu hạ tầng và phá vỡ quy hoạch chung” – luật sư Hà nói.

Tuy nhiên, trong bối cảnh sắp xếp lại đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp, việc thay đổi tên gọi và địa giới hành chính đang tạo ra những khó khăn lớn trong quá trình áp dụng quy định này.

Theo vị luật sư, nhiều xã ven đô được nhập nguyên trạng thành phường mới chỉ vì yêu cầu quản lý hành chính, trong khi không gian vật chất, mật độ xây dựng, hạ tầng kỹ thuật và chức năng sử dụng đất về cơ bản vẫn mang tính nông thôn. Khi đó, nếu áp dụng cứng nhắc quy định cấm phân lô bán nền chỉ dựa trên tên gọi “phường”, sẽ dẫn đến tình trạng một khu vực chưa đạt ngưỡng đô thị hóa thực chất nhưng lại bị điều chỉnh như một khu vực đô thị hoàn chỉnh.

“Điều này không chỉ gây khó khăn cho cơ quan quản lý trong việc xác định phạm vi áp dụng, mà còn làm phát sinh xung đột giữa quy định pháp luật và thực tiễn sử dụng đất, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân” – vị luật sư nêu quan điểm.

Cần có hướng dẫn chặt chẽ, thực tế

Những vướng mắc có thể nảy sinh từ việc xác định phạm vi cấm phân lô bán nền cho thấy quy định hiện hành đang đứng trước bài toán không nhỏ trong quá trình áp dụng. Thực tiễn cho thấy, cách tiếp cận thuần túy theo ranh giới hành chính khó có thể phản ánh đầy đủ mức độ đô thị hóa và đặc điểm không gian của từng khu vực.

Trên thực tế, không phải mọi phường đều có mức độ đô thị hóa như nhau. Có phường là lõi trung tâm đô thị, đòi hỏi yêu cầu cao về quản lý kiến trúc, hạ tầng và không gian xây dựng, nhưng cũng có phường được hình thành từ các xã nông thôn, hạ tầng còn hạn chế, chức năng sử dụng đất và cấu trúc dân cư chưa mang tính đô thị rõ nét.

Trong bối cảnh đó, giới quan sát cho rằng vai trò hướng dẫn thống nhất của Bộ Xây dựng là yếu tố then chốt. Việc làm rõ tiêu chí xác định đâu là khu vực mang bản chất đô thị, đâu vẫn là không gian dân cư nông thôn mở rộng sẽ giúp địa phương có cơ sở áp dụng quy định một cách nhất quán, hạn chế xung đột pháp lý và góp phần ổn định thị trường trong giai đoạn chuyển tiếp.

Theo luật sư Nguyễn Thị Ngọc Hà, trong giai đoạn hiện nay, Bộ Xây dựng cần hướng dẫn áp dụng pháp luật theo hướng kết hợp chặt chẽ giữa tiêu chí pháp lý và mức độ đô thị hóa thực tế, thay vì chỉ dựa thuần túy vào ranh giới hành chính.

“Bản chất của việc cấm phân lô bán nền không nhằm quản lý tên gọi đơn vị hành chính mà nhằm kiểm soát hình thái phát triển đô thị, bảo đảm phát triển nhà ở gắn với hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và quy hoạch được phê duyệt” – luật sư Hà nhấn mạnh.

Do đó, theo luật sư, các yếu tố như mức độ hoàn thiện hạ tầng, mật độ xây dựng, chức năng sử dụng đất theo quy hoạch và vai trò của khu vực đó trong cấu trúc đô thị cần được coi là căn cứ quan trọng khi xác định khu vực được hay không được phân lô bán nền.

Đặc biệt, trong bối cảnh chuyển tiếp hiện nay, nếu tiếp tục áp dụng cứng nhắc theo địa giới hành chính mới, sẽ rất dễ tạo ra những hệ quả bất hợp lý và làm giảm tính khả thi của pháp luật.

Bên cạnh đó, luật sư Hà nhìn nhận, từ góc độ chính sách, điều quan trọng nhất là phải tránh tư duy hành chính hóa không gian đô thị và quyền sử dụng đất của người dân. Việc sắp xếp đơn vị hành chính là yêu cầu tất yếu trong cải cách tổ chức bộ máy nhà nước, nhưng đây là vấn đề quản lý hành chính, không nên trở thành yếu tố làm thay đổi đột ngột quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và nhà đầu tư trong lĩnh vực đất đai, nhà ở.

Chính sách cấm phân lô bán nền cần được nhìn nhận như một công cụ quản lý phát triển đô thị bền vững, chứ không phải là biện pháp “cào bằng” áp dụng cho mọi khu vực mang tên phường. Do đó, trong giai đoạn chuyển tiếp hiện nay, cơ quan quản lý nhà nước cần có hướng dẫn linh hoạt, có lộ trình rõ ràng và cơ chế chuyển tiếp hợp lý, bảo đảm rằng pháp luật vừa đạt được mục tiêu quản lý đô thị, vừa duy trì được sự ổn định xã hội và niềm tin của thị trường.

“Chỉ khi pháp luật được xây dựng và áp dụng trên cơ sở thực tiễn phát triển không gian đô thị, các quy định mới có thể phát huy hiệu quả và tránh được những hệ quả ngoài mong muốn” – luật sư Hà nhấn mạnh.