Phân cấp chấp thuận chủ trương đầu tư: Đừng để ‘đuôi to khó vẫy’

Tạo môi trường đầu tư thuận lợi

Tại tờ trình dự án Luật Đầu tư kinh doanh, việc thực hiện thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư được Bộ Tài chính đề xuất đơn giản hóa theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. Theo đó, bộ này đề xuất chỉ quy định thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ và chủ tịch UBND cấp tỉnh, phân cấp toàn bộ dự án thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương của Quốc hội cho Thủ tướng Chính phủ để đẩy nhanh quá trình thực hiện thủ tục.

Cụ thể, Quốc hội chỉ chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án có yêu cầu áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định. Các dự án còn lại thuộc thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội sẽ phân quyền cho Thủ tướng như: dự án đầu tư có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay và rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ 500ha trở lên; dự án đầu tư có kinh doanh đặt cược, ca-si-nô (casino)...

Cùng với đó, UBND cấp tỉnh sẽ chấp thuận chủ trương đầu tư đối với: dự án đầu tư thực hiện tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới; xã, phường, thị trấn ven biển; khu vực khác có ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh; dự án có quy mô lớn quan trọng trong lĩnh vực cảng biển, sân bay, khu công nghiệp...

Trao đổi với VietnamFinance, luật sư Nguyễn Thanh Hà cho rằng chính sách đề xuất về việc chuyển giao phần lớn thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư từ Quốc hội xuống Thủ tướng rồi tiếp tục phân quyền cho UBND tỉnh với một số loại dự án cụ thể là bước thể chế hóa xu hướng phân cấp, phân quyền đang được chỉ đạo trên phạm vi quốc gia.

Việc thu hẹp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội và chuyển giao cho Thủ tướng, thậm chí phân quyền tiếp cho UBND cấp tỉnh, về bản chất là rút ngắn một tầng quyết định quan trọng trong quy trình chuẩn bị dự án. Đối với nhà đầu tư và nhất là trong các lĩnh vực đòi hỏi tiến độ và quy mô vốn lớn như bất động sản, hạ tầng, điều này có ba tác động thuận lợi rõ rệt.

Thứ nhất là rút ngắn thời gian và giảm chi phí thủ tục. Hiện nay, những dự án thuộc thẩm quyền Quốc hội thường phải chờ qua kỳ họp, lấy ý kiến Ủy ban của Quốc hội, dẫn đến thời gian thẩm định kéo dài. Khi thẩm quyền được giao cho cơ quan hành pháp hoặc chính quyền địa phương, quyết định có thể được ban hành liên tục, không phụ thuộc kỳ họp, giúp nhà đầu tư nhanh chóng hoàn tất bước “chủ trương” để chuyển sang các bước tiếp theo.

Thứ hai là tăng tính linh hoạt và phù hợp thực tiễn địa phương. UBND cấp tỉnh nắm rõ quỹ đất, hiện trạng hạ tầng, nhu cầu phát triển và đặc thù môi trường – xã hội tại địa bàn. Do đó, khi có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư, hồ sơ dự án bất động sản hoặc hạ tầng sẽ được thẩm định trên cơ sở dữ liệu, quy hoạch cụ thể của địa phương, hạn chế tình trạng phải điều chỉnh nhiều lần do thông tin cập nhật chậm từ trung ương.

Thứ ba là nâng cao tính dự đoán và minh bạch. Nếu Luật Đầu tư (thay thế) quy định rõ tiêu chí, điều kiện phân cấp, nhà đầu tư sẽ dễ dự đoán dự án của mình thuộc thẩm quyền nào, chuẩn bị hồ sơ tương ứng, giảm rủi ro pháp lý khi dự án bị “treo” do chồng chéo thẩm quyền. Với các dự án hạ tầng và bất động sản, sự minh bạch và ổn định của quy trình cấp chủ trương đầu tư là yếu tố quyết định cho việc huy động vốn và cam kết của đối tác.

“Lợi ích này chỉ thực sự phát huy nếu song song với phân quyền là cơ chế kiểm soát, tiêu chí rõ ràng, trách nhiệm giải trình và nâng cao năng lực thẩm định của cấp được giao quyền. Khi đó, nhà đầu tư không chỉ được giảm bớt thủ tục mà còn được bảo đảm về tính hợp pháp và ổn định của quyết định hành chính mà mình nhận” – luật sư Hà nói với VietnamFinance.

Lo ngại phát sinh rủi ro

Việc phân quyền cho địa phương trong các dự án quy mô lớn được xem là phù hợp với định hướng cải cách hiện nay, góp phần rút ngắn thủ tục và nâng cao tính chủ động. Tuy vậy, chuyên gia cho rằng, chính sách này vẫn có nguy cơ xảy ra rủi ro.

Theo luật sư Hà, việc phân quyền cho UBND cấp tỉnh đối với các dự án quy mô lớn và quan trọng về nguyên tắc là một xu thế hợp lý, phản ánh tinh thần “quyền hạn đi đôi với trách nhiệm” và phù hợp với chủ trương cải cách, phân cấp của Đảng và Nhà nước.

Tuy nhiên, xét dưới góc độ pháp lý về quản trị rủi ro, các lĩnh vực này đều liên quan tới tài nguyên quốc gia, an ninh – quốc phòng, trật tự xã hội và môi trường; tác động không chỉ gói gọn trong phạm vi một địa phương mà lan tỏa tới vùng, quốc gia. Do đó, việc trao thẩm quyền xuống cấp tỉnh đồng nghĩa với việc chuyển giao trách nhiệm rất lớn, trong khi năng lực chuyên môn, công cụ giám sát, cơ chế kiểm soát quyền lực ở cấp địa phương chưa đồng đều.

Từ thực tế đó, có thể nhận diện một số rủi ro lớn khi phân quyền về địa phương. Rủi ro thứ nhất là thiếu thống nhất về tiêu chuẩn thẩm định và điều kiện phê duyệt. Nếu mỗi tỉnh tự đặt ra cách hiểu và áp dụng tiêu chí khác nhau, có thể dẫn tới địa phương hóa chính sách, chênh lệch chất lượng quản lý, phá vỡ tính đồng bộ trong điều hành vĩ mô.

Rủi ro thứ hai là xung đột lợi ích và nguy cơ lạm quyền. Cảng biển, sân bay, khu công nghiệp... là các lĩnh vực có dòng vốn rất lớn, dễ phát sinh vận động hành lang, “chạy dự án” nếu không có cơ chế công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình chặt chẽ.

Rủi ro thứ ba là giám sát sau cấp phép. Các dự án lớn và quan trọng đòi hỏi sự phối hợp liên ngành, nếu chỉ giao cho một cấp chính quyền địa phương mà thiếu sự hỗ trợ, kiểm tra từ trung ương thì việc giám sát sẽ khó đầy đủ.

Do đó, theo vị luật sư, song song với phân quyền, luật cần thiết lập một “hệ sinh thái pháp lý” để kiểm soát rủi ro: tiêu chí pháp lý cụ thể, định nghĩa rõ dự án “nhạy cảm” và quy trình thẩm định liên ngành bắt buộc; cơ chế báo cáo định kỳ và chia sẻ dữ liệu giữa trung ương – địa phương; thanh tra, kiểm tra chuyên đề và chế tài thu hồi/quyết định lại nếu phát hiện vi phạm nghiêm trọng.

Đồng thời, phải nâng cao năng lực cho chính quyền cấp tỉnh, từ đội ngũ cán bộ chuyên môn, hệ thống công nghệ quản lý, đến chuẩn hóa mẫu hồ sơ và quy trình để họ có thể thực hiện thẩm quyền mới một cách khách quan, minh bạch.

“Chỉ khi gắn phân quyền với khung pháp lý kiểm soát, nâng cao năng lực quản trị địa phương và minh bạch hóa toàn bộ quy trình, việc trao quyền cho UBND cấp tỉnh trong các dự án lớn, quan trọng mới vừa phát huy được lợi ích cải cách thủ tục cho nhà đầu tư, vừa bảo đảm lợi ích công cộng, môi trường trên phạm vi quốc gia” – luật sư Hà nhấn mạnh.

Cần nhiều giải pháp đồng bộ

Để việc phân cấp, phân quyền trong chấp thuận chủ trương đầu tư phát huy hiệu quả, không chỉ cần trao quyền mà cơ chế giám sát đi kèm cũng cần đảm bảo tính minh bạch.

Theo luật sư Nguyễn Thanh Hà, chủ trương phân cấp, phân quyền trong chấp thuận chủ trương đầu tư là cần thiết, nhưng hiệu quả và sự công bằng của nó phụ thuộc hoàn toàn vào cách thức thiết kế cơ chế minh bạch, công khai và kiểm soát quyền lực. Nếu không có khung pháp lý đầy đủ, việc phân quyền có thể dẫn tới tình trạng “mạnh ai nấy làm”, rủi ro xin – cho, hoặc cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương, cuối cùng làm giảm niềm tin của nhà đầu tư.

Đầu tiên, cần luật hóa các tiêu chí, điều kiện và quy trình phân cấp một cách cụ thể và công khai. Luật phải định nghĩa rõ các loại dự án nhạy cảm, các ngưỡng về diện tích đất rừng, đất lúa, vùng biển, vốn đầu tư, tác động môi trường – xã hội… để không còn “vùng xám” trong việc xác định thẩm quyền. Nhà đầu tư sẽ biết dự án của mình thuộc thẩm quyền nào, chuẩn bị hồ sơ theo đúng chuẩn mực, giảm rủi ro pháp lý và tránh phải “xin” thêm cơ chế đặc thù.

Tiếp theo, phải thiết lập một hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư. Toàn bộ quá trình tiếp nhận, thẩm định, quyết định chủ trương, phê duyệt đánh giá tác động môi trường, ý kiến của các cơ quan liên ngành… phải được cập nhật trực tuyến, công khai để các bên có thể theo dõi. Mô hình này giống như “cổng một cửa điện tử” nhưng mở rộng hơn, giúp nhà đầu tư theo dõi tiến độ, đồng thời cho phép cơ quan trung ương và công chúng giám sát hoạt động của địa phương. Đây là công cụ hữu hiệu để phòng ngừa tham nhũng và nâng cao trách nhiệm giải trình.

Song song với đó, phải thiết kế cơ chế hậu kiểm và thanh tra chuyên đề ở cấp trung ương. UBND cấp tỉnh được quyền cấp chủ trương đầu tư nhưng phải định kỳ báo cáo lên Chính phủ và các bộ chuyên ngành; cơ quan trung ương có quyền kiểm tra đột xuất, yêu cầu điều chỉnh, thậm chí thu hồi quyết định nếu phát hiện vi phạm nghiêm trọng.

Đặc biệt đối với các dự án có tác động lớn đến môi trường, đất đai, an sinh xã hội, nên có quy trình thẩm định liên ngành bắt buộc (ví dụ Bộ Công Thương, Bộ Nông nghiệp và Môi trường…) trước khi địa phương ra quyết định. Cơ chế này vừa bảo đảm tính chủ động cho địa phương, vừa duy trì được sự kiểm soát thống nhất của Nhà nước.

Ngoài ra, cần chuẩn hóa và nâng cao năng lực của cơ quan địa phương. Phân quyền chỉ minh bạch và công bằng khi đội ngũ cán bộ thẩm định có trình độ chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp và được kiểm soát xung đột lợi ích. Do đó, nên có chương trình đào tạo, cấp chứng chỉ cho cán bộ thẩm định dự án lớn, quy định luân chuyển định kỳ vị trí nhạy cảm, đồng thời áp dụng công nghệ quản lý hồ sơ để giảm can thiệp cá nhân.

Cuối cùng, nên mở rộng sự tham gia giám sát của cộng đồng và các tổ chức xã hội. Với các dự án quy mô lớn, nhạy cảm, nên bắt buộc lấy ý kiến cộng đồng, hiệp hội ngành nghề, công bố báo cáo đánh giá tác động môi trường – xã hội, mở kênh phản hồi công khai. Đây là “lớp” kiểm soát xã hội bổ sung bên cạnh kiểm soát hành chính, góp phần bảo đảm rằng quá trình phân quyền không đồng nghĩa với “buông lỏng quản lý”.

Phân cấp thẩm quyền trong chấp thuận chủ trương đầu tư được đánh giá là giải pháp hợp lý, nhưng để đi vào thực chất sẽ cần một khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và công cụ giám sát đủ mạnh. Khi vừa bảo đảm quyền chủ động cho địa phương, vừa duy trì sự kiểm soát thống nhất, chính sách mới có thể phát huy hiệu quả, tạo dựng niềm tin cho nhà đầu tư và góp phần thúc đẩy phát triển bền vững.