Bài học từ dự án Cát Linh - Hà Đông và kinh nghiệm sử dụng vốn ODA

Vào đúng 7h sáng ngày 6/11/2021, lễ bàn giao, đưa vào khai thác đường sắt Cát Linh - Hà Đông giữa Bộ GTVT và TP Hà Nội bắt đầu. Phó Thủ tướng Lê Văn Thành, Bí thư Hà Nội Đinh Tiến Dũng, Bộ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Văn Thể, Chủ tịch Hà Nội Chu Ngọc Anh và nhiều lãnh đạo Bộ, Ban ngành đến dự và đi chuyến tàu chở khách đầu tiên. 

Đường sắt Cát Linh - Hà Đông từng được kỳ vọng là bước khởi đầu của một hệ thống metro hiện đại phủ khắp thành phố, trở thành phương tiện của đa số người dân đô thị giống như tại một số thủ đô các nước như Bangkok (Thái Lan), Seoul (Hàn Quốc) và Tokyo (Nhật Bản)...

Năm 2008, Bộ GTVT và Tổng thầu Trung Quốc ký hợp đồng EPC dự án đường sắt Cát Linh - Hà Đông. Tháng 11/2011, dự án chính thức được khởi công, dự kiến đến năm 2015 sẽ hoàn thành. Nhưng vì vô số những lý do mà ngày khánh thành dự án phải lùi đến tận cuối năm 2021.

Dự án dùng vốn vay ODA của Trung Quốc với tổng mức đầu tư ban đầu 8.770 tỷ đồng (gần 553 triệu USD), sau đó “đội vốn” lên 18.002 tỷ đồng (hơn 868 triệu USD). Trong số này, vốn vay là 13.867 tỷ đồng, vốn đối ứng từ phía Việt Nam là 4.134 tỷ.

Cho đến khi hoàn thành, dự án đường sắt Cát Linh - Hà Đông đã trải qua 5 đời Bộ trưởng, gồm các ông: Đào Đình Bình, Hồ Nghĩa Dũng, Đinh La Thăng, Trương Quang Nghĩa và hiện tại là ông Nguyễn Văn Thể.

Dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông để lại những bài học thấm thía không chỉ về năng lực quản lý dự án mà quan trọng hơn là bài học về quản trị Nhà nước, ở đây là trong câu chuyện sử dụng vốn vay ODA.

Kỷ lục về chậm tiến độ và lỡ hẹn khai thác

Dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông ban đầu được xác định đưa vào khai thác thương mại từ tháng 6/2015. Sau đó lùi tới tháng 6/2016, rồi tháng 12/2016, tháng 2/2017, tháng 10/2017, quý II/2018, cuối năm 2018, tháng 4/2019, cuối năm 2019, đầu năm 2020, cuối năm 2020, đầu năm 2021, giữa năm 2021, và cuối cùng Phó Thủ tướng Lê Văn Thành yêu cầu tới ngày 10/11, Bộ GTVT phải bàn giao cho Hà Nội để đưa vào khai thác. Đây là kết quả của sự chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ nhiệm kỳ này.

Tại buổi họp báo báo cung cấp thông tin, kế hoạch bàn giao đường sắt Cát Linh - vào vận hành, khai thác, Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Ngọc Đông và Phó Chủ tịch UBND TP Hà Nội Dương Đức Tuấn cho biết, dự án chậm trễ là bài học lớn cho Bộ GTVT và TP Hà Nội, cùng đó qua dự án này đã rút ra được nhiều bài học cho việc triển khai các dư án đường sắt đô thị trong thời gian tới.

Thứ trưởng GTVT Nguyễn Ngọc Đông đã chỉ ra 5 bài học cần rút kinh nghiệm sau hơn 10 năm thực hiện dự án.

Cụ thể, Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Ngọc Đông đánh giá công tác chuẩn bị đầu tư của dự án chưa tốt, các cơ quan chưa lường hết nhiều vấn đề phát sinh nên phải điều chỉnh bổ sung thiết kế, hay việc chậm tiến độ. “Đây là dự án đường sắt đô thị đầu tiên của Việt Nam và Thủ đô Hà Nội, dự án thí điểm, tức là “vừa làm vừa dòm”.

Theo Thứ trưởng, bài học đầu tiên là cần thừa nhận rằng về tiêu chuẩn đường sắt đô thị hiện nay Việt Nam cơ bản chưa có. Bộ GTVT mới ban hành một số quy định về tiêu chuẩn, quản lý khai thác, còn tiêu chuẩn thiết kế, thiết bị thì chưa có. Do vậy, trong quá trình thực hiện chỉ mới áp dụng các tiêu chuẩn Việt Nam đã có như tiêu chuẩn về bê tông, xi măng. Còn lại các tiêu chuẩn Việt Nam chưa có vẫn áp dụng theo tiêu chuẩn Trung Quốc.

Thứ hai, hệ thống tiêu chuẩn của dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông là một bài học. Ngay tiêu chuẩn của Trung Quốc cũng chưa thật đồng bộ, từ khi triển khai dự án chưa có tiêu chuẩn khai thác. Vì thế, trong quá trình thực hiện chúng ta phải tiếp cận nên sau này phải cập nhật thêm. Đây là bài học rút ra để sau này thực hiện các dự án tương tự sẽ đồng bộ, nhanh và rút ngắn thời gian hoàn thành.

Thứ ba là bài học về giải phóng mặt bằng (GPMB). Theo ông Đông đối với dự án đường sắt đô thị đi trong nội đô thì GPMB cần phải được tách riêng thành một dự án làm trước. Tại dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông đáng lẽ ra công tác này phải hoàn thành từ năm 2015, nhưng thực tế lại vướng đến 2017 và kéo theo điều chỉnh thiết kế làm dự án chậm tiến độ.

“Thực tế nếu có mặt bằng sạch, dự án Cát Linh – Hà Đông thi công xây dựng hoàn thành chỉ trong 3 năm. Khi thực hiện nếu giải quyết được mặt bằng cũng sẽ tách bạch được trách nhiệm của các bên”, ông Đông nói.

Thứ tư, hợp đồng EPC (hợp đồng thiết kế - cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng) giữa Việt Nam và thông lệ quốc tế còn có sự khác biệt, Việt Nam cần quy định chi tiết hơn, phù hợp với thông lệ quốc tế để tránh phát sinh tranh chấp.

“EPC theo thông lệ quốc tế tổng thầu, nhà thầu thiết kế, thi công lắp đặt chạy tàu cho đến khi hoàn thành bàn giao theo kiểu chìa khoá trao tay, nhưng thực tế khi triển khai lại phải duyệt cả kỹ thuật, dự toán…Việc này Bộ GTVT đang đề xuất kiến nghị có điều chỉnh”, ông Đông thông tin.

Cuối cùng là thời gian nghiệm thu kéo dài. Thứ trưởng Đông thừa nhận, dự án rất mới nên phải đối chiếu, các cơ quan đều rất thận trọng, tiêu chuẩn chưa đồng bộ vừa làm vừa cập nhật. Do đây là dự án đầu tiên, thí điểm nên có những cái ta chưa biết, nhiều bài học cần rút ra.

Còn theo Phó Chủ tịch UBND TP. Hà Nội Dương Đức Tuấn, dự án vô cùng phức tạp, dù đã tính tới việc khai thác từ những năm 2014 - 2015, nhưng không thể vận hành được.

“Sau 10 năm thi công xây dựng và 13 năm nếu tính từ thời điểm Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư dự án, đến nay, sau khoảng 3 - 4 lần lỡ hẹn thì chúng tôi mới triển khai khai thác. So với kế hoạch thì thực tiễn khai thác đã chậm khoảng 6 năm", ông Tuấn nói.

Theo ông Tuấn, lý do chậm trễ của dự án rất nhiều, do thủ tục, hợp đồng, giải phóng mặt bằng và các tiêu chuẩn kỹ thuật của dự án đường sắt đô thị đầu tiên của Việt Nam.

Liên quan đến xử lý trách nhiệm của các bên do chậm trễ kéo dài, Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Ngọc Đông cho biết, dự án chậm trễ do cả nguyên nhân chủ quan và khách quan. Đây là dự án đường sắt đô thị đầu tiên, dự án thí điểm và kéo dài nên sẽ không lường trước được những phát sinh.

Theo quy định của pháp luật, chủ đầu tư là Bộ GTVT chịu trách nhiệm chung khi dự án chậm trễ. Chủ đầu tư đã làm không tốt công tác chuẩn bị đầu tư, nghiệm thu dự án chưa thông suốt. Bộ GTVT sẽ mổ xẻ để làm rõ trách nhiệm của từng đơn vị, từng phần việc và xử lý theo quy định của pháp luật.

Bài học quản trị Nhà nước trong quản lý dự án ODA

Theo chuyên gia Nguyễn Xuân Thành, Đại học Fulbright Việt Nam nhìn nhận, lỗi bộ máy quản lý trong quá trình thực hiện giờ đây cũng đã được thấy rõ. Chính lãnh đạo Bộ GTVT cũng thừa nhận là việc đặt ban quản lý dự án thuộc Cục đường sắt là không đúng vì Cục thiếu kinh nghiệm rồi phải chuyển Ban quản lý dự án về Bộ GTVT.

“Rõ ràng, dự án đường sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông để lại những bài học thấm thía không chỉ về năng lực quản lý dự án mà quan trọng hơn là bài học về quản trị Nhà nước, ở đây là trong câu chuyện sử dụng vốn vay ODA”, ông Thành phân tích.

 Hiện nay, Việt Nam đang triển khai 5 dự án đầu tư công lớn: 3 dự án đường sắt đô thị ở Hà Nội và 2 dự án metro ở TP.HCM. Cả 5 dự án này đề đội vốn gấp nhiều lần so với dự toán ban đầu và trễ tiến độ.

Đặc điểm của 5 dự án này đều là vay vốn ODA, do đó Việt Nam đều phải chịu các điều kiện ràng buộc từ bên tài trợ.

Ông Thành phân tích, “Chúng ta đều biết, vay ODA thì bị ràng buộc, đặc biệt là ODA song phương. Anh không thể tổ chức đấu thầu cạnh tranh mà chỉ có thể đấu thầu hạn chế, thậm chí chỉ định thầu từ khâu thuê tư vấn, thiết kế, tổng thầu.

Nhưng lỗ hổng lớn nhất trong dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông là tự đẩy mình vào thế yếu khi mà trước khi có hiệp định vay ODA anh đã xác định luôn công ty về sau sẽ trở thành EPC tương lai, trong khi chưa biết dự án cụ thể cần bao nhiêu vốn, thiết kế sơ khởi sẽ là như thế nào, nguồn vốn sẽ thu xếp ra sao”.

Từ đó, ông Thành phân tích, cho dù ODA có ràng buộc, thậm chí phải chỉ định thầu đi chăng nữa thì anh vẫn hoàn toàn có lựa chọn những nhà thầu có năng lực, có kinh nghiệm chứ không thể chấp nhận sự áp đặt ngay từ khi mới hình thành dự án.

Do vậy, để tránh rơi vào “bẫy vay nợ song phương” tương tự, bài học rút ra từ phía Việt Nam là trong khâu chuẩn bị dự án không nên chỉ vì có được vốn mà quyết định đầu tư, và trong khâu thực hiện thì phải đẩy mạnh trách nhiệm giải trình từ nhà thầu đến chủ đầu tư, từ chủ đầu tư đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền và từ cơ quan nhà nước đến người dân.