Phân lô bán nền: 'Đóng chặt' hay 'mở có kiểm soát'?

Giao quyền cho địa phương

Luật Nhà ở 2023 và Luật Kinh doanh bất động sản 2023 quy định không cho phép phân lô bán nền tại các phường thuộc đô thị loại III trở lên. Theo mô hình chính quyền địa phương ba cấp trước đây (tỉnh – huyện – xã), phạm vi này tương ứng với các phường của thị xã, phường của thành phố thuộc tỉnh và phường của thành phố trực thuộc trung ương.

Ở các khu vực còn lại, về nguyên tắc, địa phương vẫn được phép cho phân lô bán nền và có thẩm quyền ban hành các quy định cụ thể để tổ chức thực hiện.

Tuy nhiên, việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh – xã), đồng thời xóa bỏ cấp thị xã, thành phố thuộc tỉnh và sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã, đã làm thay đổi đáng kể cách tiếp cận trong phân loại và quản lý không gian đô thị. Điều này khiến việc xác định khu vực nào được hay không được phân lô bán nền trở nên phức tạp hơn so với trước.

Trong khi đó, Nghị định 35/2023/NĐ-CP đã trao cho UBND cấp tỉnh quyền quy định cụ thể các khu vực được phép chuyển nhượng đất theo hình thức phân lô bán nền. Theo đó, chỉ những khu vực đáp ứng đủ điều kiện về quy hoạch chi tiết, hạ tầng kỹ thuật - xã hội đồng bộ mới được xem xét cho phép, trong khi các khu vực dành cho công trình công cộng, mảng xanh, hành lang kỹ thuật vẫn sẽ cấm.

Về mặt nguyên tắc, cơ chế này giúp địa phương chủ động hơn trong quản lý phát triển đô thị và điều tiết thị trường bất động sản. Thay vì áp dụng một lệnh cấm mang tính “cào bằng” trên diện rộng, chính quyền địa phương có thể linh hoạt xác định khu vực cần kiểm soát chặt và khu vực có thể cho phép phát triển theo hướng có kiểm soát.

Tuy nhiên, theo giới quan sát, chính sự linh hoạt này cũng khiến quyết định của UBND cấp tỉnh trở thành một “van điều tiết” mạnh đối với thị trường đất nền.

Chỉ cần mở rộng hay thu hẹp danh mục các khu vực được phép phân lô, nguồn cung đất nền trên thị trường có thể tăng hoặc giảm nhanh trong thời gian ngắn. Khi nguồn cung được mở ra, thị trường có thể sôi động trở lại. Ngược lại, nếu phạm vi bị thu hẹp, đất nền dễ rơi vào trạng thái khan hiếm, đẩy giá lên cao và làm thay đổi dòng tiền đầu tư.

Trong bối cảnh sáp nhập đơn vị hành chính, khi nhiều xã ven đô được chuyển thành phường nhưng chưa kịp đô thị hóa về hạ tầng và không gian, quyền quyết định này của địa phương càng trở nên nhạy cảm. Việc áp dụng cứng nhắc ranh giới hành chính mới để cấm phân lô có thể tạo ra những “điểm nghẽn” chính sách, khiến các dự án đang triển khai dang dở hoặc nhu cầu ở thực của người dân không được đáp ứng.

Không thể quản lý chỉ bằng “một lệnh cấm hành chính”

Thực tế triển khai tại các địa phương cho thấy cùng một khung pháp lý, nhưng cách vận dụng có thể tạo ra những tác động rất khác nhau lên thị trường.

Bình Dương (cũ) là một trong những địa phương đi đầu trong việc ban hành quy định chi tiết về phân lô bán nền theo hướng phân vùng rõ ràng. Tỉnh này xác định cụ thể các khu vực đô thị trung tâm, trục cảnh quan chính, khu phát triển chiến lược là vùng cấm phân lô. Trong khi đó, những khu vực ngoại vi, đã có hạ tầng phù hợp và không yêu cầu cao về kiến trúc đô thị vẫn được xem xét cho phép triển khai các dự án đất nền.

Cách làm này giúp thị trường có “ranh giới” rõ ràng để vận hành. Chủ đầu tư biết khu vực nào có thể phát triển dự án, người dân và nhà đầu tư cũng có căn cứ pháp lý để ra quyết định, hạn chế tình trạng chờ đợi hoặc đầu tư theo tin đồn chính sách.

Ngược lại, TP. HCM (cũ) quản lý rất chặt, gần như cấm phân lô bán nền trên toàn bộ địa bàn, kể cả những khu vực từng được xem là nông thôn ngoại thành. Cách tiếp cận này nhằm kiểm soát chặt chẽ quá trình đô thị hóa và hạn chế tình trạng phân lô tự phát, manh mún.

Theo giới chuyên môn, việc siết phân lô bán nền vì mục tiêu chống lãng phí nguồn lực đất đai và đầu cơ, sốt đất là cần thiết. Nhưng nếu siết quá mạnh và quá rộng, chính sách có thể vô tình thu hẹp lựa chọn nhà ở của người dân thu nhập trung bình, những người vốn quen với việc mua đất rồi xây nhà theo khả năng tài chính từng giai đoạn.

Trao đổi với VietnamFinance, luật sư Trương Thanh Đức, Trọng tài viên VIAC, Giám đốc Công ty Luật ANVI, cho rằng các quy định về phân lô bán nền trước đây mang tính "cào bằng", hành chính hóa, thiếu căn cứ thực tiễn nên chỉ cần bối cảnh thay đổi là bất cập lập tức bộc lộ.

“Đặc biệt là Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội xác định lại, ngoài Hà Nội và TP. HCM là đô thị đặc biệt, thì chỉ còn 3 loại đô thị thay vì 5 loại như trước đây, thành ra tất cả các đô thị đều là đô thị loại III trở lên. Đó là chưa nói một đô thị nay được xé lẻ thành các phường, ngay cái tên đô thị cũng biến mất” – vị luật sư chia sẻ.

Theo ông, việc quản lý dựa chủ yếu vào ranh giới hành chính, thay vì bản chất sử dụng đất và mức độ đô thị hóa, đã khiến nhiều khu vực rơi vào tình trạng “đổi trạng thái pháp lý” một cách đột ngột, không xuất phát từ vi phạm hay thay đổi quy hoạch. Ví dụ như sự khác nhau giữa Bình Dương và TP. HCM nêu trên thì vấn đề càng vênh khi được hợp nhất.

“Có những khu vực trước đây là xã, hoạt động phân lô diễn ra bình thường, nhưng sau khi được nâng lên thành phường thì lập tức bị cấm, dù bản chất không gian vẫn là đất nông thôn, mật độ thấp, hạ tầng chưa đô thị hóa” - ông nói, ví dụ như toàn bộ các xã của huyện Thủy Nguyên, Hải Phòng được chuyển thành phường.

Theo ông Đức, việc sửa luật là cần thiết và cần làm sớm, nhưng không thể chỉ dừng ở việc “sửa cho phép hay không cho phép” theo kiểu loại trừ. Quan trọng hơn là phải thay đổi tư duy và tiêu chí quản lý, đồng bộ với các luật liên quan và bám sát thực tiễn phát triển đô thị.

Thay vì chỉ nhìn vào tên gọi hành chính như phường hay xã và đô thị loại mấy, cần xây dựng các tiêu chí dựa trên mật độ dân cư, quy mô dân số, mức độ hoàn thiện hạ tầng, chức năng sử dụng đất và vai trò của từng khu vực trong tổng thể đô thị, đồng thời cũng phải xác định lại tên gọi đô thị.

“Ví dụ, thành phố Hải Dương trước kia là đô thị loại 1, thì nay sẽ là đô thị loại 2, nhưng hiện nay không còn thành phố Hải Dương thì đô thị loại 2 là đô thị nào?” – ông Đức đặt câu hỏi.

Theo đó, luật sư Đức cho rằng khu vực nào là trung tâm văn hóa, trung tâm hành chính, trục cảnh quan, khu vực cần phát triển tập trung thì phải quản lý chặt và cấm phân lô là đúng. Nhưng khu vực nào là khu dân cư mở rộng, mật độ thấp, phục vụ nhu cầu ở thực, cảnh quan hoặc du lịch thì không những không nên cấm, mà còn cần khuyến khích giảm mật độ xây dựng, không chỉ phân lô liền kề, mà có khi còn phải yêu cầu phân lô biệt lập, để xây các ngôi nhà độc lập, các biệt thự như nhiều đô thị nước ngoài.

Theo vị luật sư, cấm phân lô bán nền trên diện quá rộng mới là điều đáng lo ngại, bởi thành phố không phải là một khối đồng nhất. Nguyên lý phát triển đô thị đòi hỏi có những khu vực xây dựng tập trung, mật độ cao để tối ưu kết nối giao thông, điện nước, hạ tầng xã hội; đồng thời cũng cần những không gian mật độ thấp hơn để tạo cảnh quan, cân bằng môi trường sống kiểu nhà vườn trong đô thị. Việc áp dụng một lệnh cấm chung cho toàn bộ địa bàn đô thị là cách tiếp cận đơn giản nhưng thiếu hiệu quả.

Ở góc độ thể chế, luật sư Trương Thanh Đức cho rằng việc phân quyền cho địa phương là cần thiết, nhưng vẫn phải đặt ra những nguyên tắc chung, tiêu chí rõ ràng để đảm bảo tính thống nhất, tránh tình trạng mỗi nơi áp dụng một kiểu.

Tuy nhiên, khi đã được trao quyền, bản thân chính quyền địa phương cũng phải chịu trách nhiệm xây dựng tiêu chí rõ ràng, minh bạch và có khả năng giải trình khi ban hành quy định về phân lô, bán nền. Theo ông Đức, mọi quyết định quản lý cuối cùng phải hướng tới mục tiêu nâng cao chất lượng sống của người dân và thúc đẩy phát triển kinh tế, thay vì chỉ phục vụ cho sự thuận tiện trong quản lý hành chính.

“Nếu thành phố được mở ra rất rộng, nhiều khu vực đang dồi dào đất ở, không cần tập trung dân cư thì việc cấm phân lô là không hợp lý. Ngược lại, nếu khu vực đó cần xây dựng đô thị nén, phát triển tập trung, mật độ cao, thì mới cần cấm. Vấn đề là phải dựa vào tiêu chí thực tế và quy hoạch cụ thể, chi tiết, chứ không thể dựa vào ý chí hành chính” - ông Đức nêu quan điểm.