Hoàn thiện pháp luật đất đai trong tiến trình thu hút đầu tư nước ngoài

Luật Đất đai năm 1987

Cùng với việc ban hành Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987, Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 1987 lần đầu tiên quy định việc giao đất cho tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế, tổ chức liên doanh, hợp tác của Việt Nam và nước ngoài để sử dụng do Hội đồng Bộ trưởng nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quyết định.

Theo đó, việc giao đất để xây dựng trụ sở cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự và các cơ quan đại diện khác của nước ngoài được thực hiện trên cơ sở Hiệp định giữa Chính phủ Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với chính phủ nước ngoài hoặc tổ chức quốc tế hữu quan với hình thức giao đất có thời hạn.

Đối với việc giao đất để sản xuất kinh doanh theo Luật Đầu tư nước ngoài thì các xí nghiệp có vốn 100% của nước ngoài được thuê đất theo luận chứng kinh tế - kỹ thuật đã được Ủy ban Nhà nước về hợp tác đầu tư phê chuẩn. Đối với xí nghiệp liên doanh thì giá trị khu đất được tính vào phần vốn góp của phía Việt Nam.

Quy định nêu trên cho thấy chính sách quản lý việc sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân nước ngoài trong giai đoạn này khá chặt chẽ. Tuy nhiên, đây là giai đoạn đầu của công cuộc “Đổi mới” ở nước ta có ít các tổ chức, cá nhân nước ngoài vào đầu tư tại Việt Nam nên việc chấp thuận đầu tư, giao đất, cho thuê đất do các cơ quan nhà nước ở cấp Trung ương thực hiện là phù hợp với thực tế của đất nước.

Luật Đất đai năm 1993

Tiếp tục tinh thần đổi mới của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam được sửa đổi, bổ sung năm 1990, Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 1993. Theo đó, hình thức giao đất của tổ chức, cá nhân nước ngoài được chuyển thành thuê đất của Nhà nước.

Luật Đất đai năm 1993 tiếp tục quy định thẩm quyền quyết định việc cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế (gọi chung là người nước ngoài), người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuê đất tại Việt Nam thuộc về Chính phủ. Quyền và nghĩa vụ của người thuê đất do Chính phủ trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định.

Năm 1994, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tố chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam; trong đó quy định cụ thể hơn các quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tai Viêt Nam.

Trong khoảng thời gian từ năm 1994 đến trước năm 2001, pháp luật đất đai vẫn giữ thẩm quyền quản lý giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài do Chính phủ và các Bộ, ngành ở Trung ương thực hiện. Tuy nhiên, sau khoảng 15 năm “Đổi mới”, nền kinh tế của Việt Nam đã có sự tăng trưởng vượt bậc, số lượng các dự án đầu tư nước ngoài vào Việt Nam tăng mạnh đã dẫn đến sự quá tải trong việc tiếp nhận hồ sơ và giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư ở cấp Trung ương. Mặt khác, chủ trương phân cấp thẩm quyền về đầu tư của Trung ương cho các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương để thúc đẩy phát triển kinh tế tại các địa phương cũng kéo theo việc phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước về đất đai cho các cơ quan tại địa phương.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 và các văn bản quy định chi tiết thi hành bước đầu phân cấp thẩm quyền mạnh mẽ cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định cho thuê đất đối với các trường hợp tổ chức, cá nhân nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vào Việt Nam; các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác có chức năng ngoại giao của nước ngoài tại Việt Nam; cơ quan đại diện các tổ chức của Liên hợp quốc; cơ quan, tổ chức liên Chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên Chính phủ tại Việt Nam. Tuy nhiên, Chính phủ vẫn có quyền quyết định giao đất trong các trường hợp sau: (i) giao đất có thu tiền sử dụng đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng theo dự án và (ii) giao đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh.

Luật Đất đai năm 2003

Cùng giai đoạn Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam được sửa đổi, bổ sung các năm 1996, 2000, Luật Đất đai năm 2003 tiếp tục phân cấp toàn bộ thẩm quyền liên quan đến thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân cấp huyện thực hiện, Theo đó, việc giao đất, cho thuê đất cho các nhà đầu tư nước ngoài do ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ động thực hiện theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định mà thiếu các quy định để kiểm soát của cơ quan Trung ương. Điều này cũng dẫn đến tình trạng cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở Trung ương thiếu các thông tin về các dự án đầu tư cụ thể để có thể có những sự can thiệp cần thiết, kịp thời.

Luật Đất đai năm 2013

Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Luật Đất đai năm 2003 về việc phân cấp thẩm quyền cho ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết thi hành cũng quy định hoàn thiện hơn đối với việc quản lý, sử dụng đất của tổ chức cá nhân, nước ngoài tại Việt Nam.

Cụ thể, Luật quy định cụ thể hơn về tổ chức cá nhân nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam gồm: Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao và Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Luật Đất đai cũng bổ sung quy định để kiểm soát việc giao đất cho thuê đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cho các dự án có vốn đầu tư nước ngoài, cụ thể là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trước khi xem xét chấp thuận chủ trương đầu tư thì phải gửi văn bản xin ý kiến Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao đối với khu đất sử dụng tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới; xin ý kiến Bộ Quốc phòng đối với khu đất sử dụng tại xã, phường, thị trấn ven biển liền kề với khu đất sử dụng vào mục đích quốc phòng; xin ý kiến Bộ Công an đối với khu đất sử dụng tại xã, phường, thị trấn ven biển liền kề với khu đất sử dụng vào mục đích an ninh.

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trước khi quyết định cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư (trong đó có dự án có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất ven biển) có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng thì phải được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư bằng văn bản hoặc Thủ tướng chấp thuận bằng văn bản đối với dự án phải chuyển từ 10 ha đất trồng lúa, 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên hoặc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận bằng Nghị quyết đối với dự án phải chuyển dưới 10 ha đất trồng lúa, dưới 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.

Cũng theo Luật đất đai 2013, Quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được mở rộng hơn, bao gồm quyền: (ii) Thuê đất, thuê lại đất trong khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; (ii) Nhà nước cho thuê đất đã giải phóng mặt bằng hoặc đất do tổ chức đang quản lý không phải giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; đất xây dựng công trình công cộng có mục đích kinh doanh, đất để thực hiện dự án đầu tư nhà ở để cho thuê; giao đất để thực hiện dự án nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; (iii) nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế trong nước để thành lập doanh nghiệp liên doanh; (iv) nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị quyền sử dụng đất để thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; (v) nhận chuyển nhượng dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về kinh doanh bất động sản; (vi) sử dụng đất thông qua việc chuyển đổi công ty, chia tách, hợp nhất, sáp nhập doanh nghiệp.

Cần tiếp tục hoàn thiện

Tuy nhiên, Luật đầu tư năm 2014 được Quốc hội ban hành sau Luật Đất đai năm 2013, đã tách phần đầu tư công thành Luật đầu tư công năm 2014. Đến nay, có một số nội dung chưa thống nhất giữa Luật Đất đai năm 2013 và Luật đầu tư năm 2014, đặc biệt là vấn đề điều chỉnh, thu hồi giấy chứng nhận đầu tư theo Luật đầu tư và điều chỉnh quyết định giao đất, thuê đất, thu hồi đất theo Luật Đất đai.

Tóm lại, công tác quản lý nhà nước về đất đai đối với các tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất trong 30 năm qua cho thấy việc phân cấp thẩm quyền mạnh mẽ cho chính quyền địa phương trong việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất kể từ khi Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 và Luật Đất đai năm 2003 đã tạo quyền chủ động của chính quyền địa phương trong phát triển kinh tế, xã hội và thống nhất với xu hướng ngày càng khuyến khích, thu hút đầu tư và Nhà nước chỉ kiểm soát bằng cơ chế hậu kiêm theo pháp luật về đầu tư.

Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, việc phân cấp này cùng với hạn chế trong thực hiện cơ chế hậu kiếm đang dẫn đến sự khó kiểm soát của Chính phủ và cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở cấp Trung ương, đặc biệt là tình trạng phổ biến các địa phương chuyển đất trồng lúa sang thực hiện dự án, chủ đầu tư đã được giao đất, cho thuê đất nhưng không sử dụng, sử dụng đất chậm tiến độ so với tiến độ ghi trong giấy chứng nhận đầu tư, gây lãng phí, bức xúc trong xã hội.