Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi có làm giảm khiếu kiện?

Về vấn đề này, luật sư Nguyễn Tiến Lập, thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam, đã có những chia sẻ đáng chú ý với VietnamFinance.

- Dưới góc độ pháp luật, ông đánh giá như thế nào về thực trạng khiếu kiện đất đai rất lớn?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Chỉ cần căn cứ vào báo cáo của các ngành và cơ quan chức năng thì đã thấy tình hình này rất nghiêm trọng. Cụ thể số lượng khiếu nại, khiếu kiện về đất đai rất lớn, không có xu hướng giảm, chiếm tới trên 80% các khiếu nại và khiếu kiện. Nó tập trung vào các nội dung liên quan đến việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, phương pháp và giá bồi thường, thủ tục thu hồi đất, tranh chấp về diện tích hay vấn đề đòi lại đất cũ...

Nhận xét chung, chúng ta thấy đáng quan ngại nhất là tình trạng khiếu nại vượt cấp hoặc giải quyết qua nhiều cấp mà không đạt kết quả, giải quyết kéo dài hàng chục năm và liên quan đến rất nhiều người.

Thậm chí có nơi khiếu kiện đông người đã trở thành vấn đề gây bất ổn xã hội và chính trị. So sánh với một số quốc gia cũng là thị trường mới nổi đang trong quá trình công nghiệp hoá và đô thị hoá thì ít nhiều ta thấy có tình trạng tương tự.

Tuy nhiên ở nước ta, loại và tính chất các vụ việc có vẻ đa dạng, phức tạp hơn, không chỉ tập trung vào thu hồi đất của các dự án đầu tư lớn mà còn phát sinh sớm hơn từ khâu quy hoạch cho đến cả giai đoạn sau thực hiện dự án. Khiếu kiện đất đai ở nước ta cũng chủ yếu được xử lý bằng con đường hành chính mà không phải toà án.

Còn về cơ sở luật pháp, đặc điểm lớn nhất ở nước ta là chủ sở hữu đất đai là nhà nước và quyền sở hữu này được thực hành trên cơ sở Luật Đất đai. Vậy thì câu hỏi đặt ra là luật này có quan hệ hay tác động gì đến tình trạng khiếu kiện như chúng ta đã bàn.

- Ông có thể phân tích kỹ lưỡng hơn về nguyên nhân của tình trạng này?

Các cơ quan chức năng và chuyên môn đã lý giải nhiều về nguyên nhân và lý do như đã nói, tựu trung quy về việc các chính sách và quy định pháp luật về đất đai còn bất cập, mẫu thuẫn và chồng chéo, khâu tổ chức thực hiện và thi hành chưa đồng bộ, nhất quán hay vấn đề tham nhũng, tiêu cực khá nặng trong bộ máy chính quyền. Tất cả các khía cạnh đó đều đúng cả, nhưng tôi muốn bổ sung một quan điểm và cách nhìn thế này.

Trước hết cần quan niệm đất đai không chỉ là tài sản đặc biệt mà còn là không gian sống. Xét về mặt tài sản, đất đai là loại tài nguyên ngày càng khan hiếm bởi càng xây dựng nhiều công trình thì đất đai càng bị thu hẹp, bởi thế giá cả của nó ngày càng tăng. Còn xét về không gian sống, tất cả đời sống vật chất và văn hoá, tinh thần của con người hầu như đều gắn liền với đất đai. Nếu tài sản còn có thể mua được bằng tiền thì một khi không gian sống với các giá trị của nó mất đi sẽ không thể thay thế hay bù đắp được. Ý tôi muốn nói đến khía cạnh tâm lý rằng con người thường không muốn rời bỏ những mảnh đất là nơi sinh hay nguồn cội của mình.

Tuy nhiên, cái không gian sống ấy lại đang bị dịch chuyển một cách bắt buộc do tác động của quá trình phát triển thông qua công nghiệp hoá và đô thị hoá. Quá trình ấy được đặc trưng bởi sự can thiệp của hai nhân tố từ bên ngoài là các nhà đầu tư và cơ quan chính quyền. Có nghĩa rằng nếu không có sự can thiệp này thì cuộc sống của con người sẽ trở về trạng thái tự nhiên của nó mà luật pháp gọi là đời sống và quan hệ dân sự. Nó sẽ tự điều chỉnh để đạt đến sự hài hoà mà không có hay giảm thiểu xung đột.

Cái trạng thái hài hoà tự nhiên này chính là các giá trị công bằng mà người dân từ bao đời đã nhận thức, trong khi đó sự can thiệp từ bên ngoài, dù thông qua công cụ pháp luật chăng nữa, lại mang đến nguy cơ phá vỡ, là cái mà chúng ta định nghĩa là sự bất cập hay khiếm khuyết trên văn bản hay trong quá trình tổ chức thực hiện. Và đó chính là điểm khởi đầu cho các xung đột đến từ tâm thức của những người khiếu kiện về đất khi họ cho rằng đã bị mất mát về các lợi ích chính đáng và không được bảo vệ.

Tuy nhiên, nếu tất cả mọi người buộc phải chấp nhận trong nhận thức rằng các thay đổi và biến động là không thể cưỡng lại thì cái còn lại và trở thành nguồn gốc cho xung đột, dẫn tới hệ quả là các khiếu kiện về đất đai, chính là lợi ích. Cụ thể, đó là lợi ích giữa ba nhóm đối tượng: người dân đang có chủ quyền về đất, nhà đầu tư thực hiện dự án có thu hồi đất và chính quyền là cơ quan vừa có quyền quy hoạch sử dụng đất vừa có quyền thu hồi đất.

- Dự thảo Luật Đất đai mà Bộ Tài nguyên và Môi trường đưa ra lấy ý kiến có nhiều điểm thay đổi, nhưng có lẽ đáng chú ý nhất là sự khẳng định nguyên tắc cân bằng, hài hòa lợi ích giữa các chủ thể trong quan hệ đất đai. Ông đánh giá như thế nào về sự thay đổi này? Sự thay đổi này sẽ tạo ra tác động như thế nào?

Với các phân tích như trình bày, tôi hoàn toàn đồng ý với sửa đổi đó, cũng chính là mục tiêu và định hướng đúng đắn được chỉ ra từ Nghị quyết 18 về đất đai. Để hiện thực hoá điều này, theo tôi điều kiện tiên quyết là sự bắt đầu từ phía chính quyền. Từ góc độ cá nhân, tôi xin đóng góp ý kiến với ba đề xuất có tính khái quát như sau:

Thứ nhất, về phương diện quản lý đất đai, trong ba công cụ hiện hữu, đó là quyền quyết định mục tiêu sử dụng, thời hạn sử dụng và giá đất thì trong bối cảnh chấp nhận sự biến động, linh hoạt của nền kinh tế thị trường cũng như nhu cầu đa dạng của người dân, nhà nước cần có nhũng điều chỉnh cơ bản về cả lượng và chất.

Theo đó, không nên can thiệp hành chính vào mục tiêu sử dụng của từng mảnh đất mà chỉ điều tiết nó thông qua quy hoạch; không ấn định thời hạn sử dụng đất mà chỉ đề ra các tình huống và điều kiện thu hồi đất, ngoại trừ giới hạn thời hạn sử dụng đất đối với người nước ngoài; đồng thời chỉ ấn định giá đất theo nguyên tắc sát với giá thị trường trong các giao dịch có liên quan đến nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đất.

Thứ hai, về quy hoạch, bởi tính biến động, linh hoạt khá lớn của môi trường khách quan tác động đến quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất chỉ nên tập trung vào một nội dung duy nhất là quy hoạch không gian với hai khu vực đất được xây dựng và không được xây dựng công trình. Lý do là một khi có công trình xây dựng thì đất được chuyển hoá thành tài sản khác gọi là bất động sản, sẽ được quản lý, vận hành theo nguyên lý hoàn toàn khác theo hướng giảm thiểu và không cần thiếp có sự can thiệp từ phía nhà nước.

Thứ ba, mọi quá trình tương tác của chính quyền với các nhà đầu tư để thực hiện dự án có thu hồi đất cần được triệt để tiến hành theo các nguyên tắc minh bạch, công khai, dân chủ và chịu trách nhiệm giải trình trước các cộng đồng người dân bị tác động. Đây là thành tố nhạy cảm nhất, dễ làm phát sinh khiếu nại và tranh chấp, do đó quá trình hài hoà các lợi ích không nhất thiết và không thể tuyệt đối được triển khai bằng cơ chế đồng thuận hay thoả thuận. Tuy nhiên, nếu sự minh bạch, công khai và dân chủ được bảo đảm thì chắc chắn sẽ làm giảm thiểu sự xung đột về lợi ích đến mức ít nhất có thể tránh được các vụ việc khiếu kiện lớn và đại trà.

- Nghị quyết 18 và dự thảo sửa đổi Luật Đất đai có thêm một điểm mới rất tiến bộ là nguyên tắc: chỉ thu hồi đất khi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được phê duyệt. Đồng thời, việc bồi thường về đất được thực hiện bằng giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi. Nếu không có đất để bồi thường, nhà nước sẽ trả tiền theo giá đất cụ thể, tính theo thời điểm phê duyệt. Mục tiêu của cơ chế mới trên nhằm đảm bảo người dân có chỗ ở, cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi cũ. Ông đánh giá như thế nào về những sửa đổi này?

Đúng là sửa đổi đó là sự tiến bộ. Tuy nhiên, nếu đặt mục tiêu bảo đảm cho người dân có đất bị thu hồi phải có cuộc sống ngang bằng hay tốt hơn nơi cũ thì tôi e rằng không dễ thực hiện. Lý do là cả điều kiện sống và mức sống của người dân, xét theo cộng đồng và từng gia đình, cá nhân phụ thuộc vào nhiều yếu tố khá phong phú và đa dạng nên khó xác định trên thực tế.

Do đó, cái lẽ công bằng và hài hoà về lợi ích, nếu bảo đảm bằng pháp luật thì theo tôi cần có hai cơ chế khác nhau. Với cơ chế hành chính, tức các tình huống nhà nước cưỡng chế thu hồi đất, ngoài lý do vi phạm về sử dụng đất thì cần giảm thiểu và quy định chặt chẽ các lý do và điều kiện để thu hồi. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vừa qua vẫn duy trì một không gian khá thoáng, rộng cho cơ chế này.

Cho nên một mặt, cần có định nghĩa rõ ràng, cụ thể hơn về thế nào là một dự án đầu tư phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, mặt khác khi xem xét, quyết định, cơ quan chính quyền cần bắt buộc thực hiện các quy trình tham khảo ý kiến cộng đồng bị tác động một cách công khai, minh bạch và dân chủ.

Với cơ chế dân sự, tức thu hồi đất để thực hiện dự án khác, Luật Đất đai cần quy định rõ nguyên tắc thoả thuận giữa nhà đầu tư và cộng đồng trên cơ sở ý kiến tán thành của đa số. Về quy trình thực hiện, việc sửa đổi theo hướng chỉ ban hành quyết định thu hồi đất sau khi phê duyệt phương án đền bù sẽ nhằm bảo vệ tốt hơn lợi ích của công đồng người dân.

Tuy nhiên, nếu để hài hoà lợi ích của tất cả các bên tham gia thì tôi cho rằng quy trình này cần được tích hợp hoặc thống nhất chặt chẽ với quy trình đầu tư của Luật Đầu tư.

- Vậy, nếu vấn đề đền bù khi thu hồi đất được xử lý thoả đáng thì đó có phải là giải pháp căn cơ cho việc giảm thiểu những khiếu kiện về đất đai không, thưa ông?

Nó là một điều kiện cơ bản nhưng không đơn giản là vấn đề quy trình hay thậm chí mức đền bù được phê duyệt. Chẳng hạn, nếu một dự án chiếm diện tích đất lớn được thu hồi theo từng giai đoạn thì trong bối cảnh giá đất biến động và tăng lên tương ứng với tiến độ dự án, lợi ích của những người dân có liên quan sẽ rất khác nhau ở từng thời điểm.

Tôi muốn nói tới vấn đề tương tự như “địa tô chênh lệch”, tức người bị thu hồi và nhận đền bù sau hoặc những người ở cạnh dự án mà không bị thu hồi sẽ được hưởng lợi từ phần giá đất tăng lên. Vậy thì cái lẽ công bằng cuối cùng còn phụ thuộc vào các phương pháp và cơ chế xử lý khoản giá trị gia tăng này.

- Theo ông, trong lần sửa Luật Đất đai lần này, nếu cần có đột phá thì đó sẽ là gì, ít nhất cho mục tiêu giảm thiểu hay hạn chế khiếu kiện liên quan đến đất đai?

Nếu có thể đột phá, tôi rất mong các nhà quản lý đất đai thay đổi cách tiếp cận, theo đó bỏ cách phân loại đất đai chi tiết như hiện nay để qua đó can thiệp quá sâu và không cần thiết vào mục đích sử dụng đất như là quyền tài sản của người dân.

Nhà nước thực chất hành động thông qua các cấp chính quyền và cá nhân đại diện cụ thể. Nếu quyền sử dụng, khai thác từng mảnh đất của người dân, doanh nghiệp luôn luôn phụ thuộc vào mục đích sử dụng được cơ quan chính quyền ấn định theo cơ chế “xin-cho”, thì đó không chỉ là sự đi ngược và cản trở các nguyên lý tự do của kinh tế thị trường, mà còn tạo cơ hội cho các hiện tượng tiêu cực và tham nhũng phát sinh trong quản lý đất đai.

Đa số các nước có hệ thống sở hữu đất đai không giống với Việt Nam nên mặc dù các khiếu kiện và tranh chấp đất đai ở đó cũng tồn tại nhưng cách tiếp cận vấn đề và hành xử của họ sẽ khác.

Tuy nhiên, đối với trường hợp thu hồi đất để thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội, dù áp dụng cơ chế thoả thuận hay cưỡng chế hành chính, nguyên tắc chung là tôn trọng quyền và ưu tiên lợi ích của các cộng đồng người dân bị tác động bởi quyết định thu hồi đất của cơ quan chính quyền.

- Xin cảm ơn ông về cuộc trao đổi này!