‘Đừng biến quy hoạch thành biện pháp hành chính’

Luật Quy hoạch năm 2017 có hiệu lực từ ngày 1/1/2019. Theo báo cáo của Đoàn giám sát của Quốc hội và được Quốc hội thảo luận ngày 30/5, 99% cho quy hoạch quốc gia, quy hoạch vùng và tỉnh được duyệt nhiệm vụ. Nhưng tới bước lập thì chỉ 7 trong 111 quy hoạch được xem xét, phê duyệt, trong đó có 1 quy hoạch quốc gia, 2 quy hoạch vùng, tỉnh và 4 quy hoạch ngành.

Tại phiên họp Quốc hội kỳ này, nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng công tác quy hoạch đang tồn tại nhiều vướng mắc liên quan tới pháp lý, mâu thuẫn và chồng chéo giữa các quy định, bộ luật... Xung quanh vấn đề này, Tạp chí Đầu tư Tài chính có cuộc trò chuyện với luật sư Nguyễn Tiến Lập, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam:

- Ông đánh giá như thế nào về chất lượng các quy hoạch ở thời điểm hiện tại?

Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Có lẽ sau nhiều năm dư luận bức xúc về câu chuyện quy hoạch thì đến nay, điều đáng mừng là cả Chính phủ và Quốc hội đều coi đây là một trọng tâm của sự quan tâm và xem xét, đánh giá. Nhưng bàn về chất lượng các quy hoạch thì có nghĩa là bàn cái gì?

Các nhà chuyên môn ở các viện nghiên cứu, các cơ quan lập quy hoạch có thể sẽ nói rằng quy hoạch họ làm rất tốt, vấn đề là khâu tổ chức thực thi thôi. Riêng tôi thì bắt đầu bằng câu hỏi đầu tiên: quy hoạch để làm gì? Bởi trong thời kinh tế kế hoạch hoá tập trung, nhà nước thực hiện rất chặt chẽ cả công tác quy hoạch và kế hoạch, nhưng cuối cùng nền kinh tế ấy sụp đổ. Thậm chí tới mức, ở Liên Xô khi ấy có cán bộ ở Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước còn nói đùa rằng: cái gì muốn ngăn chặn hay triệt tiêu thì hãy đưa vào quy hoạch, kế hoạch.

Khi chuyển sang kinh tế thị trường, nhà nước không còn làm kế hoạch tập trung nữa, nhưng thay vào đó lại dồn sự can thiệp và tham vọng quản lý của mình vào quy hoạch. Chúng ta làm quá nhiều quy hoạch, lại quá chi tiết và cụ thể, tất cả đều có hiệu lực bắt buộc áp dụng như các đạo luật. Tuy nhiên, quy hoạch kém hay khác với kế hoạch ở chỗ hoàn toàn không có nguồn lực và biện pháp để “cân đối” thực hiện, mà chỉ thể hiện các ý muốn chủ quan. Điều này đương nhiên trái ngược với sự tự do, linh hoạt của kinh tế thị trường, bởi vậy nếu các quy hoạch thất bại hay bất khả thi thì không có gì khó hiểu.

Cho nên, tôi cho rằng vấn đề bao trùm là tính bất khả thi của các mục tiêu do quy hoạch đề ra. Điều này là cái gốc của hàng loạt vấn đề như quy hoạch treo hay sự điều chỉnh, sửa đổi liên tục và sự chồng chéo, không tương thích giữa các quy hoạch khác nhau, từ quy hoạch quốc gia đến quy hoạch vùng và địa phương, từ quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đến các quy hoạch ngành, lĩnh vực.

- Nhiều quy hoạch dù vừa được cập nhật nhưng ngay lập tức đã bộc lộ bất cập. Điều này gợi cho ông suy nghĩ gì?

Nói đơn giản, quy hoạch được cập nhật tức là gì? Là sự phản ánh các điều kiện khách quan đã thay đổi vào trong quy hoạch. Bởi đó là quy hoạch trung hạn và dài hạn được lập ra trên cơ sở các giả thiết và giả định chủ quan nhưng không đúng.

Nhưng rồi việc cập nhật đó lại nhanh chóng lỗi thời thì có nghĩa rằng một lần nữa, các điều kiện khách quan ấy lại thay đổi nhanh hơn và khác hơn so với nhận thức và ý chí chủ quan của nhà lập quy hoạch. Các bất cập bộc lộ ra là quy hoạch mới được điều chỉnh lại sớm lỗi thời, dẫn đến không thực hiện được.

Vậy, nguyên nhân hay lỗi theo tôi không hoàn toàn thuộc về các chuyên gia xây dựng quy hoạch, mặc dù đó có thể không phải là những người thật sự tài giỏi như mong muốn, mà sâu sa hơn là tính bất khả của nhận thức và năng lực của họ.

Trên thế giới cũng vậy thôi, các nhà khoa học, chuyên gia giỏi nhất đã không tiên đoán được những gì đã xảy ra như đại dịch Covid-19, chiến tranh Nga - Ukraine hay thậm chí các tác động và hậu quả sâu rộng của ứng dụng công nghệ số. Cho nên, thay vì đi tìm kiếm năng lực thì theo tôi hãy thay đổi cả cách tư duy và tiếp cận về quy hoạch.

- Hiện tại có quy định cho phép Chính phủ và các cơ quan liên quan được thực hiện các nội dung Luật Quy hoạch và các luật hiện hành chưa quy định hoặc đã quy định. Tuy nhiên, nếu gặp bất cập, vướng mắc thì được thực hiện khác với các Luật này để đẩy nhanh tiến độ lập, phê duyệt các quy hoạch cho đến khi Luật Quy hoạch được sửa đổi và có hiệu lực thi hành được đề cập đến trong báo cáo. Điều này liệu có tạo nên mâu thuẫn không, thưa ông?

Nếu theo cách như vậy, tức là bỏ qua các nguyên tắc về thẩm quyền bằng cách trao quyền rộng rãi và linh hoạt, thì có nghĩa là chúng ta đang tập trung khắc phục vấn đề bằng các cải tiến kỹ thuật trong quy trình và thủ tục. Rất có thể điều này sẽ có tác dụng nhất thời, nhưng về hậu quả của nó, tôi e rằng sẽ dẫn đến sự phá vỡ tính tổng thể và hệ thống của quy hoạch.

Cao hơn và có thể nguy hiểm hơn, đó là vấn đề quy hoạch vì ai? Chẳng hạn, khi nhất nhất một quy hoạch phải được Quốc hội hay Chính phủ thông qua mà nay trao quyền cho các cơ quan thấp hơn thì các lợi ích cục bộ, thậm chí lợi ích nhóm sẽ xuất hiện và chi phối vào công tác quy hoạch.

Xin thưa ví dụ điển hình nhất là các quy hoạch về sử dụng đất ở từng địa phương. Bởi quy hoạch ấn định mục đích sử dụng của từng địa bàn và từng khu đất, nếu ai nắm được các khả năng sửa đổi nó, hay thậm chí tác động, chi phối được thì đương nhiên có thể đầu cơ, trục lợi bằng các hành động đi tắt, đón đầu.

- Theo ông những yếu tố nào quyết định đến thành công của việc lập quy hoạch?

Chúng ta đã bàn nhiều về chủ đề này và dường như tập trung vào nâng cao năng lực và chống tham nhũng, tiêu cực với mục đích hạn chế các lợi ích nhóm. Riêng tôi cho rằng yếu tố quyết định là đặt lại vấn đề quy hoạch để làm gì ? Một khi ý thức rằng nó là các đạo luật và xét trong bối cảnh kinh tế thị trường khi các mong muốn, ý chí của nhà nước lại được thực hiện bởi các nhà đầu tư tư nhân với quyền tự do, tự chủ quyết định về chính nguồn lực của họ thì từ việc trả lời câu hỏi đó một cách rõ ràng và sòng phẳng, chúng ta có thể thay đổi tư duy và cách làm quy hoạch.

Ông có lưu ý gì để cải thiện vấn đề quy hoạch ở thời điểm hiên tại ? Có ý kiến cho rằng, đại biểu Quốc hội đề xuất thành lập Ban chỉ đạo quốc gia về quy hoạch sẽ giải quyết hoàn toàn những vấn đề như đã nói ở trên. Cá nhân ông đánh giá như thế nào về sáng kiến này?

Về sáng kiến thành lập Ban chỉ đạo quốc gia về quy hoạch, tôi băn khoăn chúng ta đã có khá nhiều các ban chỉ đạo tập trung như vậy rồi và biết rõ về các tác dụng rất hạn chế của nó, nếu xét cho mục tiêu cải cách thật sự. Cho nên cần bàn thêm về chức năng và thẩm quyền của ban chỉ đạo này. Tôi xin đóng góp các thiển ý của mình thế này.

- Khi bàn về làm luật quy hoạch, cần trả lời những câu hỏi quan trọng như: ai có thẩm quyền ban hành quy hoạch, quy trình xây dựng có dân chủ để bảo đảm quyền tham gia của người dân không, và một khi nó tác động gây thiệt hại đến đời sống của người dân và các quan hệ thị trường thì cần phải xử lý như thế nào?

Nhà nước đương nhiên có thẩm quyền và trách nhiệm ban hành quy hoạch với tư cách là nhà quản trị quốc gia, nhất là trong điều kiện Nhà nước Việt Nam còn là đại diện sở hữu về đất đai. Điều này có ý nghĩa thực tế bởi mọi thứ hữu hình đều tồn tại trên đất. Cần phân định rõ thẩm quyền của trung ương và địa phương hơn nữa để tránh chồng chéo và lạm quyền như thời gian qua. Người dân, các tổ chức xã hội, các nhà chuyên môn cần được tham gia vào hơn nữa vào quá trình quy hoạch bởi nhiều quy hoạch vừa qua vừa độc đoán lại vừa không phù hợp với sự vận động khách quan của đời sống.

Ngoài ra, cũng vẫn phải nói đến đối tượng của quy hoạch là gì, bởi xem ra các nhà lập chính sách vẫn còn khá nặng tư tưởng áp đặt chủ quan và bao cấp của thời kinh tế kế hoạch hóa. Trong nền kinh tế thị trường, cần loại bỏ hoặc hạn chế tối đa cái gọi là quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Bởi nguồn lực phát triển đến từ người dân, còn sự dẫn dắt nó đến từ thị trường.

Cho nên, nếu nhà nước vẫn muốn quy hoạch đời sống phát triển thì đó là sự áp đặt, duy ý chí và phi thực tế. Thay vào đó, hãy làm một loại quy hoạch thôi, đó là quy hoạch về phân bố không gian và sử dụng đất đai, ví dụ như nơi nào được xây công trình và nơi nào thì không. Điều này cả người dân lẫn thị trường không thể làm thay được. Đất đai lại có giới hạn cho nên cần phải được quy hoạch sử dụng một cách thống nhất và đồng bộ trên toàn lãnh thổ quốc gia, bảo đảm tính hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả cho hiện tại và tương lai

Sự kém phối hợp trong công tác giữa các bộ, ngành hiện nay thuộc đối tượng của cải cách hành chính và cần được giải quyết tổng thể, bởi nó liên quan đến tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước chứ không riêng gì công tác quy hoạch. Để có một sự cải cách thật sự trong công tác quy hoạch thì theo tôi cần xác định lại vai trò và chức năng của chính quyền.

Tại sao? Bởi chính quyền can thiệp chủ động vào đời sống kinh tế- xã hội thông qua biện pháp chính sách, các loại giấy phép và quy hoạch. Vừa qua, việc tăng cường thiết chế thị trường, mở rộng quyền tự do của người dân và thực hiện cải cách thủ tục hành chính đã dẫn đến giảm thiểu các loại giấy phép của chính quyền.

Tuy nhiên, đồng thời với nó là xu hướng tăng dần sự kiểm soát bằng quy hoạch, thậm chí đã biến quy hoạch từ công cụ điều hành vĩ mô chiến lược trở thành các biện pháp hành chính, thông qua các quy hoạch quá chi tiết và sự điều chỉnh nó một cách liên tục, thậm chí tùy tiện. Đó là tình trạng tiêu cực đáng lo ngại nhất.

Chúng ta đã tuyên ngôn về một chính phủ kiến tạo, phục vụ, có nghĩa rằng nhà nước sẽ tiếp tục can thiệp nhưng với tính chất dẫn dắt và hỗ trợ các hoạt động tự chủ, sáng tạo của người dân, hơn là kiểm soát và chi phối. Vậy thì cần thay đổi mục tiêu và đối tượng của quy hoạch với quan điểm rằng phát triển là công việc của thị trường và người dân, Nhà nước chỉ quản lý việc sử dụng các nguồn lực có sẵn, bao gồm sử dụng đất đai và tài nguyên thiên nhiên để phục vụ phát triển.

Theo định hướng đó, mô hình thành lập các hội đồng quy hoạch ở cấp trung ương và địa phương, tinh gọn và ít tốn kém, thay cho việc lập quy hoạch theo từng ngành riêng rẽ sẽ là phù hợp.

Tôi e rằng vẫn có sự nhầm lẫn giữa công tác lập quy hoạch và thẩm quyền ban hành và thực thi quy hoạch. Xây dựng quy hoạch là công việc chuyên môn của các chuyên gia và nhà khoa học thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó, việc khai thác các năng lực dự báo của họ đóng vai trò quan trọng nhất. Hoàn toàn không giống với trước kia khi quy hoạch, kế hoạch là đặc quyền chính trị và chịu sự áp đặt từ trên xuống. Do đó, có thể nói các bộ, ngành khi bận rộn với chức năng chính là quản lý hành chính trong lĩnh vực phụ trách thì rất khó có khả năng tốt để làm quy hoạch.

Việc ban hành quy hoạch lại thuộc phạm trù khác, bởi khi đó cần có cơ quan nhà nước có thẩm quyền để chuyển tải các quy hoạch thành công cụ pháp luật để quản lý trên cơ sở cân đối các lợi ích. Cũng từ góc độ pháp luật, cần hiểu rằng quy hoạch, một khi đã được thông qua, sẽ ràng buộc tất cả chủ thể liên quan, từ cơ quan quản lý nhà nước đến các tổ chức kinh tế và người dân.

Do đó, việc tránh cho các cơ quan bộ, ngành xây dựng và ban hành quy hoạch riêng rẽ chính là một nguyên lý chung nhằm tránh xung đột về lợi ích, đồng thời bảo đảm trật tự, kỷ cương của nhà nước và xã hội.