Đầu tư cơ sở hạ tầng có được thúc đẩy bởi luật PPP?

Báo cáo quý I/2018 của Công ty nghiên cứu thị trường quốc tế BMI (business Monitor International), dự báo mức tăng trưởng bình quân năm 10.4% đối với thị trường Cơ sở hạ tầng Việt Nam giai đoạn 2015- 2025.

Trên thực tế, thị trường xây dựng và cơ sở hạ tầng trong nửa đầu năm 2020 vốn bị ảnh hưởng do suy thoái kinh tế từ dư chấn của dịch Covid-19 vẫn đạt mức tăng trưởng trên 4,4% và GDP trong nửa đầu năm công bố mức tăng trưởng bất ngờ 1,81%. Năm 2019 ghi nhận mức tăng trưởng GDP cao nhất trong 10 năm qua (7,02%), trong đó lĩnh vực công nghiệp và xây dựng chiếm tỷ trọng lớn nhất với 51,8% (năm 2018 lĩnh vực công nghiệp và xây dựng chiếm 34,3%).

Theo báo cáo của Chính phủ Việt Nam (số 25/BC-CP) công bố vào tháng 1/2019, 336 dự án đã được thực hiện tại Việt Nam trong khoảng 20 năm kể từ năm 1997 khi hệ thống PPP được áp dụng (tổng vốn đầu tư 72 tỷ USD), chủ yếu tập trung vào 2 hình thức là dự án BT (188) và BOT (140).

Trong đó, lĩnh vực giao thông vận tải có 220 dự án, chiếm 65,47%;, điện và năng lượng 18 dự án, chiếm 5,35%; nước sạch và xử lý rác thải, môi trường 18 dự án, chiếm 5,35%; và những lĩnh vực khác có80 dự án, chiếm 23,83%. Trong số này, ngoại trừ lĩnh vực năng lượng và điện, khó có thể tìm thấy trường hợp nhà đầu tư nước ngoài thành công trong dự án PPP tại Việt Nam và chưa có công ty Hàn Quốc nào đạt thành quả trong các dự án PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, cảng, sân bay…).

Dự án BOT Tân Vạn - Nhơn Trạch, được triển khai trên cơ sở Biên bản ghi nhớ (MOU) được ký giữa Ngân hàng xuất nhập khẩu Hàn Quốc và Bộ Xây dựng là một trong những dự án tiêu biểu được điểm tên, tuy nhiên dự án này vẫn đang bị trì hoãn do nhiều lý do liên quan đến hình thức bồi thường đất đai, chưa có hợp đồng mẫu dự án PPP...

Nhu cầu đầu tư cho lĩnh vực cơ sở hạ tầng

Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam dự báo từ năm 2020 đến năm 2030 sẽ cần hơn 200 tỷ USD cho lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Đặc biệt, theo dự đoán, nhu cầu sử dụng điện sẽ tăng mạnh và ngành điện lực và phát điện được dự đoán là ngành sẽ dẫn đầu trong khối tăng trưởng xây dựng - cơ sở hạ tầng Việt Nam. Báo cáo Triển vọng Cơ sở hạ tầng Toàn cầu dự đoán nếu đầu tư cơ sở hạ tầng Việt Nam vẫn duy trì xu hướng như hiện nay thì sẽ có thể đáp ứng 83% nhu cầu cơ sở hạ tầng vào năm 2040.

Tuy nhiên, mặc dù chính phủ Việt Nam đã có nhiều kế hoạch phát triển khác nhau nhưng vẫn được đánh giá là khó có thể tiến hành đúng kế hoạch do còn tiềm ẩn nhiều khó khăn, đặc biệt là trong lĩnh vực giao thông và năng lượng. Nguyên nhân là do những hạn chế trong chỉ số lành mạnh tài chính (Financial Soundness Indicators) ở cấp Trung ương được dự đoán sẽ gây ra tình trạng kéo dài các dự án do việc chậm trễ giải ngân cũng như những khó khăn trong việc chuẩn bị mặt bằng sạch cho dự án. Chỉ nhìn vào kế hoạch của Bộ GTVT, có thể thấy rằng tổng chi cho giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2020 là 48 tỷ USD, nhưng ngân sách khả dụng được ước tính là chỉ đạt dưới 30%.

Để khắc phục những hạn chế về tài chính so với nhu cầu về cơ sở hạ tầng công cộng trong quá trình phát triển, Chính phủ Việt Nam không thể không lựa chọn đưa vào áp dụng và mở rộng các dự án PPP. PPP không chỉ là một phương thức huy động nguồn lực từ đầu tư tư nhân, mà còn là nơi khối đầu tư tư nhân thể hiện sự sáng tạo từ công đoạn thiết kế, xây dựng, vận hành cho đến quản lý trong suốt vòng đời dự án, một nhân tố rất cần thiết nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ được cung cấp bởi những dự án công.

Ngoài ra, PPP là hình thức cung cấp cho các bên tham gia như chính phủ, các nhà đầu tư tài chính, các nhà đầu tư tư nhân và các bên liên quan khác nhau công cụ giám sát góp phần đạt được những giá trị gia tăng khác như nâng cao tính minh bạch và hiệu quả dự án, chống tham nhũng.v.v. Ngoài ra, thông qua đầu tư tư nhân, có thể mở rộng khả năng đầu tư tài chính trên các phương diện xã hội, phúc lợi và giáo dục, đồng thời đi đôi với với hiệu ứng gợn sóng cho nền kinh tế quốc dân trong các lĩnh vực sản xuất, việc làm và giá trị gia tăng từ đó thúc đẩy phát triển thị trường vốn quốc gia thông qua việc áp dụng các công cụ tài chính, thủ pháp tín dụng khác nhau.

Với đa mục tiêu như trên, sự kết hợp giữa Chính phủ và khối tư nhân là nhân tố quan trọng nhất dẫn đến thành công của dự án PPP. Ngoài ra, chuyển phần rủi ro từ khối nhà nước sang nhà đầu tư tư nhân là đặc điểm cơ bản của dự án PPP nên cần đảm bảo tính khả thi về mức lợi nhuận hợp lý và cơ chế chia sẻ rủi ro phù hợp để các nhà đầu tư và các tổ chức thu xếp tín dụng có năng lực và kinh nghiệm có thể tham gia vào hoạt động kinh doanh;

Nội dung chính của luật PPP và những vấn đề đặt ra

Luật PPP của Việt Nam (Luật số 64/2020/ QH14) bao gồm 11 chương, 101 điều.

- Về lĩnh vực đầu tư, Luật PPP khu biệt 05 lĩnh vực thiết yếu để đầu tư theo phương thức PPP nhằm tập trung nguồn lực, cụ thể bao gồm: (1) Giao thông; (2) Lưới điện, nhà máy điện (trừ nhà máy thủy điện và trường hợp Nhà nước độcquyền theo quy định của Luật Điện lực); (3) Thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải; (4) Y tế, giáo dục - đào tạo; (5) Hạ tầng công nghệ thông tin. So với các nghị định trước đây, lĩnh vực đầu tư đã được rút gọn, lựa chọn và tập trung ngân sách có hiệu quả.

- Về quy mô đầu tư, Luật PPP quy định quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu để đầu tư theo phương thức PPP là 200 tỷ đồng. Đối với một sốdự án ở địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo, giá trị này là 100 tỷ đồng.

- Về phân loại dự án PPP và thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, Luật quy định việc phân loại dự án gắn với thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, gồm Quốc hội; Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan trung ương, cơ quan khác và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư là cấp quyết định điều chỉnh chủ trương đầu tư.

- Về Hội đồng thẩm định dự án PPP, Luật PPP quy định Hội đồng thẩm định dự án PPP bao gồm: (1) Hội đồng thẩm định nhà nước; (2) Hội đồng thẩm định liên ngành; (3) Hội đồng thẩm định cấp cơ sở.

- Về Vốn nhà nước trong dự án PPP, Luật quy định cụ thể mục đích sử dụng, phương thức quản lý vốn nhà nước trong dự án PPP. Trong đó, với phần vốn nhà nước sử dụng để hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng và giải phóng mặt bằng, hạn mức tham gia trong dự án PPP không quá 50%tổng mức đầu tư và được quản lý, sử dụng theo 02 phương thức: (1) Tách thành tiểu dự án trong dự án PPP; (2) Bố trí vào hạng mục cụ thể theo tỷ lệ và giá trị, tiến độ và điều kiện quy định tại hợp đồng.

- Về lựa chọn nhà đầu tư, quy định về lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP lần đầu đượctích hợp tại một văn bản quy phạm pháp luật về PPP, bảo đảm tính thống nhất, chỉnh thể và tính liên tục của quy trình thực hiện một dự án PPP; đồng thời, thu hẹp trường hợp chỉ định nhà đầu tư so với quy định hiện hành tại Luật Đấu thầu năm 2013.

- Về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu, Luật quy định cơ chế chia sẻ được áp dụng cho tất cả các dự án PPP với tỷ lệ cố định 50%-50% cho hai bên và trên cơ sở kiểm soát định kì doanh thu hàng năm. Việc chia sẻ phần giảm doanh thu khi doanh thu thực tế chỉ đạt 75% doanh thu trong phương án tài chính chỉ được áp dụng khi đã thựchiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ công hoặc thờihạn hợp đồng và phải được Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán phần giảm doanh thu.

- Về huy động vốn của doanh nghiệp dự án,bên cạnh kênh huy động vốn truyền thống là từ vốn tín dụng của các ngân hàng, Luật PPP cho phép doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thực hiện dự án PPP.

- Về Kiểm toán Nhà nước đối với dự án PPP, Luật quy định cụ thể phạm vi, nội dung Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán đối vớidự án PPP, bao gồm việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP.

- Về Dự án BT, Luật PPP thể chế chủ trương dừng thực hiện các dự án BT trong giai đoạn tới. Theo đó, quy định chuyển tiếp cho các dự án đang triển khai được quy định cụ thể tại Luật. Đặc biệt, kể từngày 15 tháng 8 năm 2020, các dự án BT chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư phải dừng thực hiện.

* Còn một số vấn đề đặt ra như:

+ Hỗ trợ trong trường hợp chấm dứt hợp đồng sớm do phát sinh điều kiện bất khả kháng và điều kiện hỗ trợ tối thiểu trong trường hợp do sơ suất của nhà đầu tư chưa rõ ràng, quyền can thiệp của bên cho vay tuy có được quy định nhưng rủi ro trong hợp đồng cho vay và phân chia nợ chưa rõ ràng. Nội dung này sẽ được quy định tại Nghị định của Chính phủ, thuộc phạm vi trách nhiệm của Bộ Tài chính.

+ Pháp luật điều chỉnh hợp đồng: Hợp đồng được điều chỉnh theo pháp luật Việt Nam, các vấn đề điều chỉnh không được quy định trong pháp luật Việt Nam được hiện thực theo thỏa thuận của các bên với điều kiện không vi phạm các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam.

Khi cơ quan có thẩm quyền và bên ký kết hợp đồng đồng ý với các điều kiện trên thì liệu có thể ghi trong thỏa thuận nhượng quyền được không? Đây là câu hỏi được nhiều chuyên gia pháp lý đặt ra. Cách tiếp cận của Chính phủ là xử lý trong các mẫu hợp đồng, có sự tham vấn chặt chẽ với khối đầu tư tư nhân để thoả thuận được các nội dung mà các luật tại Việt Nam chưa điều chỉnh nhưng cần thiết cho dự án và đảm bảo không trái các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam.

+ Giải quyết tranh chấp: Khi xảy ra tranh chấp giữa cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng với nhà đầu tư nước ngoài thì giải quyết theo hợp đồng hoặc điều ước quốc tế và Việt Nam là thành viên, trường hợp không quy định thì được giải quyết tại Trọng tài Việt Nam hoặc Tòa án Việt Nam.

Vấn đề đặt ra: Ngay cả phán quyết của Trọng tài nước ngoài cũng chưa chắc chắn do vẫn được công nhận và thi hành theo quy định của pháp luật Việt Nam. Quan điểm này trùng với ý kiến của một số chuyên gia pháp lý. Tuy nhiên đa số các luật sư hành nghề trong lĩnh vực này đều thông tin khả quan về tiến trình hội nhập kinh tế tích cực của Việt Nam, trong đó bao gồm cả nội dung công nhận và thực thi phán quyết của trọng tài nước ngoài nêu trên.

+ Bảo lãnh đầu tư: Cơ quan có thẩm quyền đảm bảo về trình tự, an toàn trong bảo lãnh về thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất ưu đãi, bảo lãnh sử dụng công trình công cộng có sử dụng đất, quyền sử dụng đất, được thế chấp quyền vận hành quản lý cơ sở hạ tầng cơ bản (hợp đồng chủ đầu tư - bên cho vay),v.v.

Vấn đề đặt ra: Theo quy định của Luật Đất đai, việc thế chấp quyền sử dụng đất tại các ngân hàng nước ngoài vẫn chưa được quy định rõ ràng, ngay cả khi bên cho vay nước ngoài chỉ định một ngân hàng trong khu vực quản lý đảm bảo, thế chấp thì cũng cần phải xác nhận rõ khả năng thế chấp quyền sử dụng đất đai và công trình hay không.

Việc thế chấp quyền sử dụng đất tại ngân hàng nước ngoài là trái với Hiến pháp Việt Nam. Trên thực tế, nội dung này đang được hình dung (framing) theo cách tư duy của người nước ngoài về vấn đề sở hữu đất. Tại Việt Nam, sở hữu đất là toàn dân (entire people).

Tuy nhiên, chế độ sở hữu này không ảnh hướng tới việc triển khai dự án mà dẫn tới nhà đầu tư hoặc ngân hàng nước ngoài không thu hồi được. Ngược lại, Hiến pháp và pháp luật Việt Nam bảo đảm quyền sử dụng đất của người sử dụng (Điều 51 Hiến pháp), bảo đảm mục đích sử dụng đất gắn với dự án (Điều 80.2.b Luật PPP).

Ngay cả trong trường hợp ngân hàng thực thi quyền tiếp nhận dự án (step-in right) thì vẫn được duy trì quyền sử dụng và mục đích sử dụng đất. Trên cơ sở đó, khả năng thu hồi vốn của nhà đầu tư, ngân hàng được đảm bảo.

Do đó, việc yêu cầu pháp luật Việt Nam phải mở cho khả năng thế chấp quyền sử dụng đất tại ngân hàng nước ngoài là không phù hợp.

Hiệu quả kỳ vọng

Có thể đánh giá cao rằng việc thể chế hóa cơ chế chia sẻ rủi ro, đảm bảo cân đối ngoại tệ và thanh toán khi chấm dứt hoạt động thông qua luật về PPP được ban hành có thể ảnh hưởng tích cực đến các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài khi quyết định đầu tư. Việc ban hành luật PPP được kỳ vọng sẽ là cơ hội cho các doanh nghiệp Hàn Quốc (các doanh nghiệp đầu tư và xây dựng) vốn là các doanh nghiệp đã có kinh nghiệm triển khai các dự án PPP tại Hàn Quốc và có khả năng huy động vốn nhờ độ tín nhiệm vượt trội so với các công ty Việt Nam.

Mặc dù vai trò của các nhà đầu tư Hàn Quốc trong các dự án PPP của Việt Nam cho đến nay còn rất hạn chế, tuy nhiên với các doanh nghiệp Hàn quốc có kinh nghiệm và trình độ công nghệ cao, độ tín dụng và năng lực tài chính tốt sẽ có nhiều cơ hội tham gia hơn nữa vào các dự án này khi môi trường dự án cũng như khung chính sách liên quan đến PPP thay đổi.

Tuy nhiên, đối với bất kỳ dự án nào, để đạt được hiệu quả tích cực trước hết cần phải có quy định và các bước quy trình hợp lý, phù hợp cũng như cần có đội ngũ tổ chức, nhân sự có chuyên môn, làm việc hiệu quả. Ngay cả đối với một số dự án làm đường tư nhân của Hàn Quốc cũng rất khó có thể chắc chắn rằng đã đạt được 100% thành công trên phương diện tài chính chính phủ, lợi ích xã hội - cộng đồng của dự án hay về mặt hiệu suất… Ngay cả ở Úc, quốc gia quản lý các dự án PPP đường bộ thông qua các Chỉ số Hiệu suất Quốc gia (NPI), đã từng có trường hợp công ty tư vấn dự án đường bộ tư nhân dự đoán lưu lượng giao thông một cách thiếu trách nhiệm, thêm vào đó là sự thiếu sát sao trong quản lý của chính phủ đã dẫn tới dự án phải đối mặt với tình trạng khó khăn.

Vì sự phát triển cân bằng và bền vững của Việt Nam, nâng cao chất lượng đời sống người dân và củng cố mối quan hệ hợp tác hữu hảo giữa các doanh nghiệp trong và ngoài nước, các chế độ và chính sách luật PPP phải nhanh chóng ổn định, có chỗ đứng ngay từ giai đoạn đầu. Để làm được điều này, ngoài việc xây dựng khung pháp luật, Chính phủ Việt Nam và cơ quan có thẩm quyền ở các địa phương cần phải tự xem xét, đánh giá lại xem mình liệu có đủ năng lực để triển khai công tác đấu thầu, triển khai dự án, quản lý hợp đồng,v.v. hay không.

Theo quan điểm của các chuyên gia Hàn Quốc, đây cũng là thời điểm mà Việt Nam cần thiết lập một cơ quan chuyên trách (PPP Unit) về PPP như Trung tâm quản lý đầu tư công (PIMAC) và KIND của Hàn quốc, cơ quan đóng vai trò viện nghiên cứu hoặc viện chính sách (Think tank) cũng như xây dựng đội ngũ nhân lực chất lượng cao phục vụ công tác triển khai các dự án.

Cùng với đó thông qua các hình thức triển khai dự án PPP khác nhau, cần thiết phải cơ cấu dự án một cách sáng tạo, lập kế hoạch dự án chặt chẽ, nâng cao tính minh bạch, thúc đẩy hợp tác lẫn nhau, kích hoạt chức năng giám sát, tăng cường hơn nữa các phương án bảo vệ nhà đầu tư, mở rộng hệ thống huy động nguồn vốn...

Và trên hết, đã đến lúc mọi người cần nghiêm túc xem xét việc chuyển đổi sang mô hình cơ sở hạ tầng có thể đảm bảo phát triển kinh tế bền vững và phúc lợi của người dân.