Đổi mới hoạt động xây dựng chính sách: Giải pháp tạo đột phá trong cải cách môi trường kinh doanh

Thời gian qua, dù đã có những thay đổi rất tích cực nhưng chất lượng văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu từ thực tiễn. Tập trung tháo gỡ các rào cản, đổi mới quy trình, phân công nghiệm vụ rõ ràng hơn có lẽ là những ưu tiên trong thời gian tới.

Chồng chéo xung đột

Một dự án đầu tư kinh doanh thường sẽ chịu sự điều chỉnh của nhiều luật như luật Đầu tư, luật Đất đai, luật Xây dựng, luật Bảo vệ Môi trường, luật Quy hoạch Đô thị, luật Phòng cháy chữa cháy… Các luật này cùng hệ thống văn bản hướng dẫn và các quy trình thủ tục hành chính thời gian qua thường xung đột, không thống nhất, tạo ra khó khăn cho nhà đầu tư và các cơ quan hành chính cấp cơ sở. Một nghiên cứu rà soát mà Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam thực hiện cuối năm 2019 cho thấy chỉ tính riêng trong nhóm thủ tục liên quan đến đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường thì đã có ít nhất 25 điểm chồng chéo giữa chính các đạo luật. Thực trạng này đã tạo nên sự đình trệ của nhiều dự án đầu tư tại rất nhiều địa phương.

Việc xung đột, chồng chéo này tác động lớn đến các dự án đầu tư, không rõ các trình tự để thực hiện các thủ tục cũng như không rõ quan hệ của các đạo luật (con gà hay quả trứng có trước). Điều này gây ra nhiều hệ quả lớn, làm mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư, làm tăng chi phí và rủi ro đối với hoạt động kinh doanh:

Về phía doanh nghiệp, khi làm thủ tục, doanh nghiệp phải thực hiện nhiều thủ tục hành chính trùng lặp, đi lại mất nhiều thời gian, nộp nhiều loại hồ sơ giống nhau cho các cơ quan nhà nước khác nhau. Chi phí giao dịch rất tốn kém. Trong quá trình thực thi, doanh nghiệp phải tiếp nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra từ các cơ quan khác nhau nhưng lại có nội dung trùng nhau. Không chỉ các dự án luôn đối mặt với tình trạng đình trệ, phát sinh chi phí mà rủi ro nhất đối với doanh nghiệp là nguy cơ vi phạm pháp luật. Nhiều trường hợp doanh nghiệp không biết phải thực hiện theo quy định nào, thực hiện quy định này thì lại vi phạm quy định kia.

Về phía cơ quan quản lý nhà nước thì sự chồng chéo, xung đột giữa các quy định pháp luật khiến các cơ quan thực thi chính sách trở nên lúng túng, bị động khi phải giải quyết công việc cho doanh nghiệp. Tâm lý sợ rủi ro, sợ sai rất phổ biến trong bộ máy nhà nước từ thực trạng chồng chéo, xung đột pháp luật này. Có tình trạng ở nhiều địa phương và thậm chí ở các bộ ngành hiện nay là không dám giải quyết công việc, đùn đẩy, né tránh trách nhiệm khiến hoạt động đầu tư, kinh doanh bị đình trệ, chậm tiến độ và nhiều việc phải đẩy lên đến cấp Thủ tướng, cấp Chính phủ. Việc chậm trễ trong việc giải ngân vốn đầu tư công thời gian qua là một ví dụ điển hình. Nhưng không chỉ đầu tư công mà cả đầu tư tư nhân cũng bị đình trệ.

Nhìn chung, các xung đột, chồng chéo này đã hạn chế các tác động tích cực trong thực thi các đạo luật, tạo ra cản trở trong quá trình thực thi trên thực tế, phát sinh chi phí lớn và rủi ro cao đối với các doanh nghiệp và nhà đầu tư. Xung đột này đã tạo ra thực tiễn thực thi rất khác nhau giữa các địa phương. Nó cũng là cơ hội phát sinh các nhũng nhiễu, tiêu cực trong thực hiện dự án.

Về nguyên tắc, thì luật ban hành sau được ưu tiên so với luật ban hành trước, nhưng trên thực tế, Bộ ngành nào khi giải quyết công việc cũng thường viện dẫn luật của bộ ngành mình. Việc xử lý của cơ quan thanh kiểm tra cũng thường thiếu nhất quán, cho nên hiện tượng né tránh, sợ sai, lo an toàn cho mình và đẩy khó khăn về phía người dân và doanh nghiệp vẫn khá phổ biến.

Trong quá trình soạn thảo luật, các bộ chuyên ngành được giao chủ trì soạn thảo đều cố gắng mở rộng tối đa phạm vi điều chỉnh của đạo luật, bao quát các vấn đề của đạo luật, ít chú ý đến sự chồng chéo, xung đột với các quy định pháp luật đã có sẵn. Thậm chí, có trường hợp còn cố tình co kéo thêm quyền cấp phép, quyền thanh kiểm tra về cho cơ quan, bộ ngành mình.

Thêm vào đó, hiện đang thiếu một một cơ chế phù hợp, một cơ quan trung gian đủ mạnh để thúc đẩy rà soát và có tiếng nói phản biện đủ khách quan và độc lập để tiến hành rà soát, kiến nghị sửa đổi để khắc phục và ngăn chặn những chồng chéo, xung đột trong quá trình xây dựng và sửa đổi pháp luật. Hiện nay, việc giải quyết xung đột, chồng chéo chủ yếu phụ thuộc vào việc tranh luận và thoả hiệp giữa các bộ ngành trong quá trình soạn thảo. Tuy vậy, một số cán bộ có trách nhiệm tham gia xây dựng pháp luật có tâm lý không quan tâm đến những công việc nếu không ảnh hưởng đến bộ ngành mình hoặc “dĩ hòa vi quý” không muốn gây căng thẳng với bộ ngành khác nên vẫn chấp nhận tình trạng những nội dung, những điểm chồng chéo, xung đột được đưa vào văn bản pháp luật.

Thiếu một góc nhìn lợi ích chung của Nhà nước

Từ thực tế có thể thấy hiện nay mỗi bộ ngành đều từ góc nhìn quản lý của mình, chưa có cơ quan chủ trì đánh giá so sánh chi phí lợi ích chung của cả nền kinh tế. Chính vì vậy những chính sách được ra đời nhiều lúc chưa có được góc nhìn toàn diện cho cả nền kinh tế mà thường bó hẹp góc nhìn trong lợi ích của từng ngành riêng lẻ. Việc đánh giá tác động chính sách một cách toàn diện và khách quan chưa phải là phổ biến. Quy trình xây dựng văn bản pháp luật hiện nay thì cơ quan chủ trì soạn thảo (thường là một bộ ngành) đóng vai trò chính. Các thành viên khác dù có thể đại diện nhiều nơi, nhiều tổ chức nhưng chưa có vai trò quan trọng.

Vì góc nhìn của từng bộ, ngành nên việc ban hành chính sách không đồng nhất và không thực sự thuận lợi. Chẳng hạn với sự thay đổi nhanh về công nghệ hiện nay, những mô hình kinh doanh mới ra đời thì đã có những lúng túng và phản ứng khác biệt về chính sách. Chẳng hạn với mô hình kinh doanh nền tảng (platform economy) thì hình thức kinh doanh chia sẻ bằng xe ô tô của Grab, Uber được xem như là một hình thức kinh doanh vận tải ô tô, trong khi hình thức tương tự bằng xe máy thì đang điều chỉnh như một hình thức thương mại điện tử. Trong lĩnh vực du lịch thì mô hình kinh doanh chia sẻ như AirBnb thì chưa được điều chỉnh.

Vì mỗi ngành có những động lực khác nhau như ngành thuế có động lực thu thuế, ngành công an có động lực kiểm soát nội dung, ngành công thương lại quan tâm trật tự lĩnh vực ngành, ngành ngân hàng bảo vệ ổn định tiền tệ… nên những động cơ ban hành chính sách rất khác nhau và những mô hình đột phá trong kinh tế số không thể phát triển được. Nhiều chuyên gia nhận định dự thảo Nghị định về cơ chế thí điểm chính sách trong lĩnh vực công nghệ tài chính (sandbox trong fintech) do Ngân hàng Nhà nước chủ trì theo nhiều chuyên gia thiên về kiểm soát, quản lý rủi ro, chưa có đột phá, theo tinh thần của sandbox… và vẫn chưa thể ban hành được.

Đổi mới quy trình chính sách

Để tạo lập một môi trường kinh doanh thuận lợi, bên cạnh những hoạt động quan trọng như nâng cấp chất lượng hạ tầng, đào tạo nguồn nhân lực và hàng loạt những việc quan trọng khác thì theo tôi, cải cách và đổi mới mạnh mẽ hơn nữa quy trình xây dựng và kiểm soát chính sách.

Điều quan trọng hàng đầu là nắm bắt kịp thời các vướng mắc từ quy định pháp luật đang cản trở sự phát triển, nhanh chóng thay đổi để khơi thông, tạo ra động lực mạnh mẽ cho quá trình phát triển. Từ báo chí thời gian qua có thể thấy ở nhiều nơi các dự án, công trình lớn vẫn đang nằm yên vì vướng quy định này hay tắc ở quy trình nọ. Giải phóng nguồn lực xã hội này có lẽ cần phải ưu tiên hàng đầu. Và đây cũng là một trong những chỉ đạo đầu tiên của Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính với các bộ, ngành, địa phương sau khi nhậm chức, ban hành ngay chỉ thị về rà soát, kiến nghị sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật gây vướng mắc, ách tắc, cản trở hoạt động đầu tư, kinh doanh và đời sống xã hội.

Để tăng cường chất lượng các văn bản pháp luật thì quy trình soạn thảo ban hành nó đặc biệt quan trọng. Quy trình này cần đảm bảo tính công khai, minh bạch, gắn được trách nhiệm của cơ quan, cá nhân chịu trách nhiệm soạn thảo. Văn bản pháp luật nào càng công khai, càng minh bạch khi soạn thảo, ban soạn thảo càng cầu thị thì văn bản pháp luật đó khi ban hành có chất lượng càng cao, tính khả thi càng lớn và khi thực hiện càng phù hợp với nhu cầu cuộc sống. Quá trình này cần có sự tương tác giữa cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, thẩm tra với các đối tượng chịu sự điều chỉnh, các chuyên gia, các hiệp hội và các viện nghiên cứu chính sách độc lập.

Chất lượng văn bản pháp luật cũng liên quan đến chất lượng nhân lực soạn thảo từ bộ máy nhà nước, phải là những người có trình độ, kinh nghiệm và có vị trí độc lập. Tại báo cáo tổng kết công tác xây dựng và thực hiện pháp luật của Chính phủ nhiệm kỳ vừa qua vẫn nhấn mạnh nhân lực cho xây dựng pháp luật vẫn là một điểm yếu. Do vậy, cần có chương trình để đầu tư và củng cố năng lực, đội ngũ cho hoạt động này. Lãnh đạo bộ, ngành cần trực tiếp phụ trách, đầu tư xứng đáng về nhân lực, nguồn lực cho công tác này của bộ, ngành mình.

Từ kinh nghiệm nhiều quốc gia thì cần có quy trình để đánh giá tác động kinh tế của các quy định pháp luật và có thiết chế để kiểm soát, đảm bảo đạt được lợi ích tối ưu cho quốc gia. Với cách thức này thì sẽ không có những quy định đặt ra tạo ra tốn kém cho xã hội, cho ngành hàng, giảm lợi thế cạnh tranh cho hàng hoá quốc gia nhưng hiệu quả mang lại cho quản lý thì hầu như không có. Có những Uỷ ban thuộc Chính phủ, độc lập với các bộ, ngành sẽ phát huy tốt vai trò này. Đây cũng là nơi phù hợp để đề xuất tiến hành các cải cách quy định mạnh mẽ và thực tế hơn. Thật khó có thể yêu cầu các bộ ngành tự rà soát và tự đề xuất bãi bỏ quy định trong chính lĩnh vực của mình.