Một số khuyến nghị về đổi mới hệ thống thu từ đất đai

Đổi mới hệ thống thu từ đất

Thu giá trị đất đai không thông qua công cụ thuế

Trong các Luật Đất đai của Việt Nam cho tới Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay, nguồn thu thường xuyên từ giá trị đất đai bao gồm: (i) thu từ tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất cho các dự án đầu tư phát triển; (ii) thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; (iii) thu từ thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, BĐS và các loại phí, lệ phí có liên quan. Ngoài ra, còn nguồn thu từ bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước cho người đang thuê, nhưng nguồn thu này không lớn và không lâu dài.

Tại các quốc gia khác, người ta có quan tâm đặc biệt với nguồn thu từ giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của chủ sử dụng, sở hữu đất tạo ra. Nói chung, các nguồn thu này ở mỗi quốc gia có cơ chế thu khác nhau, nhưng đại đa số là thu dưới dạng thuế đánh vào giá trị đất đai tăng thêm (Added Land Value Tax), khoản thu do điều kiện sống tốt hơn (Betterment Charges), huy động vốn từ nguồn thuế hình thành trong tương lai (Tax Increment Financing)…

Tại Việt Nam, việc thu các giá trị đất đai tăng thêm này cũng ở dạng thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với các dự án phát triển đất thông qua cơ chế Nhà nước thu hồi đất tại vùng phụ cận của các dự án đầu tư phát triển hạ tầng. Cơ chế thu này được đặt ra từ Luật Đất đai 2003, nhưng cho đến nay vẫn chỉ là quy định trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Trên thực tế, cơ chế thu giá trị đất đai tăng thêm được thực hiện rất thành công ở Đà Nẵng, nhưng chưa triển khai được nhiều tại các địa phương khác.

Tại Hà Nội, không những không thu được giá trị đất đai tăng thêm mà còn làm cho chi phí phát triển hạ tầng rất tốn kém khi kinh phí giải phóng mặt bằng chiếm tới 80% chi phí thực hiện dự án. Từ đây sinh ra những “con đường đắt nhất hành tinh” và nhiều thửa đất ven đường ở dạng “siêu mỏng, siêu méo”.

Như vậy, cơ chế thu giá trị đất đai tăng thêm ở Việt Nam cũng chỉ thu được nguồn tăng thêm do các dự án đầu tư hạ tầng giao thông mang lại, chưa thu được nguồn tăng thêm do các dự án hoàn thiện tiện ích công cộng và các điều kiện khác tạo thuận lợi hơn cho sử dụng đất đai.

Một nội dung nữa cần nói tới là Việt Nam thuộc nhóm các nước có nền kinh tế chuyển đổi (Transition Economy) từ bao cấp sang thị trường, mà quá trình chuyển đổi này là cơ hội để chuyển một lượng lớn nhà đất thuộc khu vực công để giao, cho thuê cho khu vực tư nhân sử dụng thông qua chính sách sắp xếp lại việc sử dụng đất trong khu vực công và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.

Trên thực tế triển khai, chỉ có một số công ty nhà nước thực hiện được các cơ chế theo quy định tại các Nghị định 67/2021/NĐ-CP của Chính phủ, còn các đối tượng khác, phần lớn là doanh nghiệp cổ phần và các cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước chưa tích cực thực hiện.

Các cơ quan, đơn vị của Nhà nước thường lấy thế mạnh của các cơ quan trung ương mà không trả lại nhà đất tại các cơ sở cũ cho địa phương sau khi đã di dời đến các cơ sở mới. Đối với các tổ chức sự nghiệp công của nhà nước, nhất là các tổ chức đông người như trường đại học, bệnh viện lớn… thường đã nhận địa điểm mới nhưng cũng không muốn di dời toàn bộ, vẫn muốn kéo dài việc sử dụng địa điểm cũ có lợi thế hơn cho hoạt động của mình tại trung tâm nội đô.

Đối với nhiều doanh nghiệp sản xuất gây ô nhiễm phải di dời theo quy hoạch, vấn đề chính vẫn là muốn tự thực hiện các dự án xây dựng cơ sở kinh doanh, xây dựng nhà ở thương mại tại địa điểm cũ có giá trị đất rất cao.

Nhìn vào thực chất, đây là cách thức thu giá trị đất đai rất hiệu quả đối với các nước có nền kinh tế chuyển đổi, Nhà nước phải thu được giá trị đất đai rất lớn từ khối lượng tài sản công hình thành từ thời kỳ bao cấp trong quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trường. Để làm được việc này, cần phải có những quy định pháp luật thực sự rõ ràng với bản chất là thu giá trị đất đai.

Các quy định của pháp luật không chỉ liên quan đến pháp luật đất đai, mà liên quan tới cả pháp luật ngân sách. Sự sắp xếp lại việc sử dụng nhà đất thuộc tài sản công phải được coi là một nguồn thu giá trị đất đai từ quá trình chuyển đổi mô hình kinh tế. Thực tế triển khai chưa cho thấy tính hiệu quả về việc thu đủ giá trị đất đai trong quá trình chuyển đổi mô hình kinh tế.

Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước được thí điểm vào năm 1996 (5 năm sau khi Nhà nước áp dụng mô hình kinh tế thị trường), đến nay đã trải qua hơn 25 năm nhưng vẫn chưa kết thúc và chưa thấy hiệu quả thực.

Chính phủ đã ban hành 11 Nghị định quy định về nội dung cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước kể từ Nghị định 28-CP vào ngày 7/5/1996 đến Nghị định 140/2020/NĐ-CP vào ngày 30/01/2020. Các Nghị định này gặp vướng mắc chủ yếu là xác định giá trị tài sản của doanh nghiệp, trong đó khó khăn nhất là xác định giá trị đất đai và phương thức sử dụng đất đai. Nhiều doanh nghiệp tư nhân bỏ tiền mua cổ phiếu đến mức chiếm 51% để nắm quyền điều hành doanh nghiệp, mà chủ yếu là quyền sử dụng đất của doanh nghiệp.

Trên thực tế, quá trình cổ phần hóa diễn ra chậm, doanh nghiệp cổ phần hóa không đi theo hướng quản trị tốt, mà chuyển sang hướng phục vụ các mục đích tư lợi, gây thất thoát tài sản nhà nước từ việc xác định giá trị đất đai. Trong giai đoạn trước khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành, giá trị đất đai được xác định theo Bảng giá đất của nhà nước.

Các doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hóa luôn nhận đất đai đưa vào cổ phần hóa theo hình thức được nhà nước giao đất. Sự chênh lệch giá trị đất đai quá cao đã làm tăng tính hấp dẫn của việc mua cổ phiếu và dẫn tới “nổ bong bóng chứng khoán” vào cuối 2006.

Từ thực trạng này, nhiều doanh nghiệp nhà nước có uy tín, có thương hiệu giá trị cao, có trình độ khoa học - công nghệ cao từ thời bao cấp, nay đã biến mất để trở thành các doanh nghiệp thông thường với các hoạt động dịch vụ chất lượng thấp do doanh nghiệp tư nhân đang làm chủ sử dụng đất đai của doanh nghiệp cổ phần hóa.

Thu giá trị đất đai thông qua các công cụ thuế

Thuế tài sản bao gồm thuế đánh vào đất đai; các tài sản gắn liền với đất; các giao dịch đất đai và các tài sản gắn liền, và các sắc thuế khác có liên quan như các loại thuế đánh vào giá trị đất đai tăng thêm. Ở các nước công nghiệp, người ta luôn coi thu giá trị đất đai từ công cụ thuế là nguồn thu chủ yếu từ đất. Trên thực tế ở Việt Nam, thuế tài sản bao gồm các hạng mục sau:

Thuế sử dụng đất nông nghiệp: Trước năm 1993, Việt Nam sử dụng Thuế nông nghiệp và coi là nguồn thu chính cho ngân sách quốc gia. Năm 1993, Quốc hội đã thông qua Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp, mức thuế được tính theo hạng đất (độ màu mỡ và độ thuận lợi của thửa đất) và định suất thuế tính theo số cân thóc trên một ha đất.

Kể từ 2003 cho tới 2020, Quốc hội đã ban hành 4 Nghị quyết (số 15/2003/QH11 ngày 17/6/2003; số 55/2010/QH12 ngày 24/11/2010; số 28/2016/QH14 ngày 11/11/2016; và số 107/2020/QH14 ngày 10/6/2020) từng bước cho phép giảm cho tới miễn gần như hoàn toàn thuế này. Như vậy, người nông dân được ưu đãi, nhưng nhiều hộ nông dân đã bỏ hoang đất nông nghiệp khi tìm kiếm được việc làm trong thị trường lao động phi nông nghiệp không chính thức. Như vậy, thực tế này cho thấy cần phải cải cách sắc Thuế sử dụng đất nông nghiệp.

Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp: Trước năm 2010, Việt Nam áp dụng sắc Thuế nhà đất dựa trên Pháp lệnh về Thuế nhà đất ngày 31/7/1992, được sửa đổi, bổ sung theo Pháp lệnh về Thuế nhà đất ngày 19/5/1994.

Cả 2 Pháp lệnh thuế nhà đất này đều chưa thu thuế nhà, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được xây dựng dựa trên mức thuế sử đất nông nghiệp nhân với một hệ số do Pháp lệnh quy định, không phù hợp với thông lệ quốc tế đánh thuế dựa trên giá trị thửa đất phi nông nghiệp.

Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được Quốc hội ban hành ngày 17/6/2010, có hiệu lực từ ngày 01/01/2012. Luật này chưa đánh thuế vào nhà, thuế sử dụng đất có tỷ suất thuế quá thấp, tỷ suất cơ bản chỉ là 0,03% đối với diện tích trong hạn mức Nhà nước giao đất ở, tỷ suất 0,07% đối với diện tích không vượt quá 3 lần hạn mức, và tỷ suất 0,15% đối với diện tích vượt quá 3 lần hạn mức.

Trong khi đó, ở các nước khác tỷ suất thuế đất đều từ khoảng 1 - 1,5% tính trên giá trị đất đai phù hợp thị trường. Quy định như vậy nhưng thu thuế này trên thực tế vẫn phải giao cho thôn bản ở nông thôn, tổ dân phố ở đô thị thu theo sổ sách ghi trên giấy, không thu được thuế của những trường hợp sử dụng đất vượt hạn mức.

Thuế và phí giao dịch BĐS: Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất đầu tiên được Quốc hội ban hành ngày 22/6/1994 với nội dung khá phức tạp, không đánh thuế theo giá trị đất đai và gắn thuế này với chuyển mục đích sử dụng đất.

Luật này được sửa đổi, bổ sung vào ngày 21/12/1999 theo cách đánh thuế dựa trên giá trị đất đai tính theo giá đất do Nhà nước quy định. Vào năm 2003, Thuế chuyển quyền sử dụng đất được thay bằng Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất và nhập vào Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, được Quốc hội thông qua ngày 17/6/2003 và Luật Thuế thu nhập cá nhân được Quốc hội thông qua ngày 21/11/2007.

Trên thực tế, chỉ tính được thu nhập theo sổ sách kế toán của các doanh nghiệp và không tính được thu nhập đối với trường hợp cá nhân. Vậy là trong trường hợp cá nhân, Thuế thu nhập từ chuyển quyền BĐS vẫn quy định phải tính theo mức thuế chuyển quyền trước đây, tức là giá trị thuế bằng 2% giá trị tài sản chuyển quyền tính theo Bảng giá của Nhà nước.

Các loại phí, lệ phí liên quan đến chuyển quyền BĐS: Hiện nay, cá nhân thực hiện chuyển quyền BĐS phải chi trả lệ phí trước bạ có tỷ suất 0,5%, phí công chứng có tỷ suất khoảng 0,1% và phí thẩm định hồ sơ có tỷ suất khoảng 0,1% tính trên giá trị BĐS theo Bảng giá của Nhà nước. Trong các loại phí và lệ phí nói trên, ngân sách nhà nước chỉ thu lệ phí trước bạ, còn phí công chứng và phí thẩm định hồ sơ được coi là thu nhập của các tổ chức thực hiện dịch vụ.

Tổng thu giá trị đất đai ở Việt Nam

Số liệu thu từ đất của Việt Nam từ 2000 tới 2020 cho thấy thuế, phí liên quan đến chuyển quyền BĐS ở Việt Nam chiếm tỷ trọng chủ yếu trong Thuế tài sản; trong khi Thuế sử dụng đất nông nghiệp gần như bằng không và Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp chỉ khoảng 1 - 2% tổng thu giá trị đất đai.

Thu từ Thuế tài sản trong những năm gần đây chiếm khoảng 16% tổng thu từ đất, trong khi đó thu từ giao đất có thu tiền và cho thuê đất chiếm tới 80% tổng thu giá trị đất đai. Thực chất, thu từ Nhà nước giao đất, cho thuê đất đều có nguồn gốc từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất của những người đang sử dụng. Nếu giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất thấp hơn giá trị thị trường thì nguồn thu này chính là thu tài sản của dân.

Cấu trúc thu giá trị đất đai ở Việt Nam hiện khác hoàn toàn với thông lệ quốc tế. Ở các nước công nghiệp, người ta không sử dụng nguồn thu từ cơ chế nhà nước thu hồi đất, mà người ta thu chủ yếu từ Thuế tài sản, trong đó có thuế đối với giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư trên đất mang lại.

Mặt khác, có thể thấy thu từ Thuế tài sản ở Việt Nam chiếm khoảng 2% tổng thu ngân sách, tức là khoảng 4% tổng thu ngân sách địa phương (ở Việt Nam, tổng thu ngân sách trung ương và địa phương thường xấp xỉ nhau); và chiếm khoảng 0,5% GDP.

Ở các nước công nghiệp, người ta thường có số liệu thống kê hàng năm về tỷ lệ Thuế tài sản trên GDP. So sánh số liệu của Việt Nam với một số nước mang tính điển hình, có thể thấy tỷ lệ thu từ Thuế tài sản trên GDP ở Việt Nam tương đương như ở các nước phát triển trung bình thuộc khối ASEAN, nhưng thấp hơn rất nhiều so với các nước công nghiệp tại Đông Á, châu Âu và Bắc Mỹ.

Điều khác cơ bản giữa Việt Nam và các nước khác là thu Thuế tài sản ở Việt Nam chủ yếu là từ thuế, phí chuyển quyền BĐS, thu từ Thuế sử dụng đất lại ở mức vô cùng thấp. Đây chính là lý do dẫn tới tình trạng đầu cơ BĐS, trữ tiền nhàn rỗi vào BĐS, tạo ra một thị trường BĐS thiếu bền vững và không đáp ứng cho một nền kinh tế phát triển và một xã hội công bằng.

Như trên đã nói, thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất chiếm tới 80% tổng thu giá trị đất đai, như vậy tổng thu giá trị đất đai ở Việt Nam chiếm tới 3% GDP. Tỷ lệ này cho thấy, tổng thu giá trị đất đai ở Việt Nam so với GDP không thấp, cao hơn cả Nhật Bản và Hàn Quốc, chỉ thua Anh và Mỹ.

Điều này cho thấy việc chỉ tập trung thu giá trị đất đai vào cơ chế Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất để thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là không hợp lý, cần cải cách sớm nhất để chuyển sang hệ thống thu chủ yếu từ thuế BĐS.

Mặt khác, thu từ đất dựa chủ yếu vào thu từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất chính là Nhà nước đã thu giá trị đất đai đã thu hồi để giao, cho thuê mà bồi thường về đất không thỏa đáng, Nhà nước không thu được giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư chung về phát triển đất mang lại.

Cải cách chính sách thuế BĐS ở Việt Nam

Cải cách chính sách Thuế tài sản là một chủ trương lớn của Đảng ta. Năm 2003, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 về “tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước” tại Hội nghị lần thứ 7, trong đó có xác định đường lối chung “có chính sách thuế để thúc đẩy sử dụng đất có hiệu quả và điều tiết thu nhập của người sử dụng nhiều đất”.

Nghị quyết 18-NQ/TW năm 2022 cũng đã yêu cầu “Quy định mức thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang” và “Có chính sách ưu đãi thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phù hợp với lĩnh vực, địa bàn ưu đãi đầu tư; đối với hộ nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, gia đình người có công với cách mạng; những địa phương được quy hoạch sản xuất nhằm bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ các loại rừng”. Đây chính là nhiệm vụ quan trọng cần thực hiện tốt trong giai đoạn tới.

Trong hoàn cảnh nước ta hiện nay, thu nhập của người lao động còn quá thấp. Trong thu nhập đó lại chưa có chi phí cho nhà ở và cũng chưa có khả năng trả thuế sử dụng đất ở mức độ cao như tại các quốc gia khác. Mặt khác, để thu Thuế tài sản theo đúng mục tiêu đã xác định thì hệ thống quản lý đất đai, BĐS phải đảm bảo tính công khai, minh bạch để phát hiện đúng những trường hợp nhiều nhà đất, đầu cơ BĐS, bỏ đất hoang hóa.

Chắc chắn, để phát hiện chúng ta phải thực hiện được 3 việc lớn: (i) tạo cơ chế hữu hiệu để giá giao dịch thực được ghi trên hợp đồng chuyển quyền nhằm xây dựng được cơ sở dữ liệu giá trị đất đai phù hợp thị trường; (ii) áp dụng triệt để luật pháp liên quan đến phòng, chống tham nhũng và rửa tiền để quản lý được đất đai, BĐS gắn với các chủ sử dụng, sở hữu thực, trong đó có biện pháp ngăn ngừa tình trạng đứng tên hộ và tình trạng không giải trình được nguồn gốc đồng tiền nhận chuyển nhượng đất đai, BĐS; (iii) thực hiện tích cực quá trình chuyển đổi số để xây dựng hệ thống hành chính số trong quản lý đất đai, BĐS và thuế tài sản.

Thực hiện cả 3 mục tiêu nói trên cần tới một lộ trình khá dài, các bước đi hợp lý và độ quyết tâm rất cao. Bước đầu nên đặt vấn đề chỉ cải cách thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và thuế thu nhập từ chuyển quyền BĐS trong một sắc thuế thống nhất, trong đó có nội dung đánh thuế vào giá trị đất đai tăng thêm do đầu tư trên đất mang lại.

Hiện nay, chưa nên quan tâm vào thuế nhà ở và các tài sản gắn liền với đất vì hệ thống quản lý chưa đủ khả năng và phát triển nhà ở còn chậm. Việc giải quyết tình trạng đầu cơ BĐS và trữ tiền nhàn rỗi vào BĐS có thể dựa vào Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp.

Song song với lộ trình cải cách thuế nói trên là lộ trình chuyển đổi số trong quản lý đất đai, BĐS và quản lý thuế. Quá trình này cũng phải mất khoảng 10 năm mới có được một bình diện thực trong quản lý. Sau đó là việc nghiên cứu sắc Thuế đánh vào các tài sản gắn liền với đất.

Từ những lập luận trên, đề xuất khuyến nghị như sau:

(i) Từng bước giảm dần nguồn thu từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất và chuyển dần sang thu chủ yếu từ thuế tài sản, bao gồm cả thuế đối với giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của người sử dụng đất tạo ra.

(ii) Trong thuế tài sản, từng bước chuyển hẳn sang thu thuế thu nhập từ chuyển quyền BĐS và tăng tỷ suất thuế sử dụng đất, thuế sở hữu tài sản gắn liền với đất.

(ii) Quá trình cải cách thuế tài sản phải gắn với cải cách hệ thống quản lý đất đai, quản lý thuế theo hướng chuyển đổi số để từng bước thiết lập tính minh bạch trong hồ sở quản lý, loại bỏ tình trạng đứng tên hộ chủ sử dụng đất, chủ sở hữu tái sản gắn liền và thực hiện giải trình nguồn gốc tiền nhận chuyển nhượng các BĐS.

(iv) Xác định lộ trình thực hiện thay đổi nguồn thu giá trị đất đai, cải cách thuế tài sản gắn với cải cách hệ thống quản lý đất đai, hệ thống quản lý thuế. Theo kinh nghiệm của các nước công nghiệp mới, quá trình này cũng đòi hỏi thời gian dài, giai đoạn cải cách cơ bản cũng phải cần tới 10 năm.

Giải pháp vốn cho đầu tư trên đất

Việt Nam trong hoàn cảnh hiện nay, các doanh nghiệp cần nhiều vốn để đáp ứng những yêu cầu mang tính phát triển chất lượng cao, cũng như thực hiện các cam kết quốc tế về giảm từng bước tiến tới phát thải ròng bằng 0 (net-zero emission) vào năm 2050. Chính sách của nhà nước là một việc quan trọng, nhưng việc thực hiện đều là những dự án đầu tư phát triển do các doanh nghiệp thực hiện.

Đối với bảo vệ môi trường, chủ trương “phát triển xanh” đã được xác định như một nguyên tắc cơ bản thứ nhất. Bên cạnh đó, yêu cầu tăng cường sức chống chịu trước các tai biến thiên nhiên cũng đã được đặt ra trong đầu tư phát triển dải ven biển và những khu vực miền núi chịu ảnh hưởng lớn của bão, lụt.

Kể từ 1998, thị trường BĐS Việt Nam phát triển với tốc độ khá mạnh, nhưng kèm với những rủi ro rơi vào mất thanh khoản do lượng cung vốn quá yếu. Lượng vốn chủ sở hữu của các nhà đầu tư BĐS ở Việt Nam quá yếu, vốn đầu tư phát triển phải dựa vào nguồn tín dụng, cổ phiếu, trái phiếu, và vốn từ người mua BĐS hình thành trong tương lai.

Nguồn vốn từ tín dụng, cổ phiếu, trái phiếu có tỷ suất vốn vay khá cao, không có lợi cho đầu tư phát triển. Thời gian sau Covid-19, nguồn vốn từ người mua BĐS hình thành trong tương lai cũng giảm mạnh do các dự án đầu tư không phê duyệt được vì mức độ xung đột pháp luật khá cao giữa các Luật có liên quan đến đầu tư phát triển BĐS.

Tìm nguồn vốn mới cho các dự án đầu tư phát triển, đảm bảo những mục tiêu mới của phát triển là vấn đề lớn đã được đặt ra. Vào năm 1996, Chính phủ đã có chủ trương thí điểm việc sử dụng nguồn tín dụng của các tổ chức tín dụng nước ngoài thông qua cơ chế thế chấp bằng bất động sản tại Việt Nam.

Nhiệm vụ thí điểm này được Thủ tướng Chính phủ giao cho Tổng cục Địa chính và Ngân hàng Nhà nước phối hợp thực hiện. Do tính chất thí điểm trong hoàn cảnh khung pháp luật chưa được hình thành là bất khả thi. Vì vậy, các dự án thí điểm đặt ra nhưng không được triển khai.

Lúc khó khăn về vốn đầu tư như hiện nay, có thể nghĩ đến khả năng vay vốn đầu tư thông qua cơ chế thế chấp bất động sản ở Việt Nam tại các tổ chức tài chính, tín dụng quốc tế có tiềm lực tài chính mạnh. Việc sử dụng BĐS ở Việt Nam làm tài sản thế chấp để huy động vốn từ nước ngoài là một giải pháp vốn hoá đất đai quan trọng, đã được áp dụng ở các nước trên thế giới mà Việt Nam có thể cân nhắc áp dụng.

Cơ chế thế chấp này cũng đã được Tổ chức Tài chính Quốc tế IFC nghiên cứu so sánh tại 8 quốc gia ở châu Á bao gồm 6 nước ASEAN (Thái Lan, Malaysia, Indonesia, Singapore, Myanmar, Campuchia), Trung Quốc và Hàn Quốc. Các nước này cũng đã cho phép thế chấp BĐS tại các tổ chức tài chính quốc tế với nhiều cơ chế kiểm soát khác nhau để đảm bảo an toàn trong bảo vệ đất đai quốc gia.

Điều quan trọng nhất là việc thực hiện thế chấp phải đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc của pháp luật Việt Nam, không gây xáo trộn trong hệ thống pháp luật hiện hành. Việc giải quyết các tài sản thế chấp khi không trả được nợ có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp theo đúng quy định của pháp luật Việt Nam.

Trong phương án trực tiếp, có thể cho phép doanh nghiệp thế chấp trực tiếp BĐS tại bên cho vay quốc tế đi kèm với những hạn chế nhất định trong việc xử lý tài sản bảo đảm và loại đất được phép thế chấp nhằm giảm tối thiểu rủi ro có thể xảy ra khi phát sinh trường hợp không trả được nợ và phải xử lý tài sản thế chấp.

Cụ thể, bên cho vay quốc tế không được phép nhận thế chấp quyền sử dụng đất của một số loại đất nhất định (ví dụ như đất nằm trong khu vực nhạy cảm về quốc phòng, an ninh quốc gia) và không được sở hữu, chiếm giữ tài sản thế chấp. Khi xử lý tài sản thế chấp, chỉ được nhận giá trị BĐS thế chấp sau khi chuyển nhượng BĐS đó trên thị trường cho các thực thể trong nước được phép theo quy định của luật pháp của Việt Nam.

Trong phương án gián tiếp, để không có khác biệt gì với chính sách thế chấp bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền hiện hành, các tổ chức tài chính quốc tế có thể chỉ định một tổ chức tín dụng trong nước làm đại lý cho mình để nhận và xử lý tài sản bảo đảm theo pháp luật Việt Nam khi doanh nghiệp vay tiền không trả được nợ.

Cơ chế thế chấp thông qua đại lý nhận tài sản bảo đảm là tổ chức tín dụng trong nước để vay vốn của tổ chức tài chính nước ngoài hoàn toàn đảm bảo nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, thực thể nước ngoài không được phép sở hữu đất đai và tài sản gắn liền với đất ở Việt Nam, mà chỉ được nhận giá trị tài sản bảo đảm do tổ chức tín dụng làm đại lý xử lý theo pháp luật Việt Nam.

Việc quản lý, xử lý tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất do các tổ chức tín dụng trong nước thực hiện vẫn phải tuân thủ theo Luật các tổ chức tín dụng, và các quy định pháp luật khác liên quan của Việt Nam như pháp luật về đất đai, pháp luật về giao dịch bảo đảm, pháp luật về xử lý tài sản thế chấp, tương tự như các khoản vay trong nước.

Trong hoàn cảnh thiếu vốn của các doanh nghiệp hiện nay, chính sách mở rộng quyền thế chấp bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền là cần thiết, miễn bảo đảm an toàn về thực thi các chính sách đất đai của Việt Nam và bảo đảm quản lý tốt thị trường vốn tín dụng và thị trường tiền tệ Việt Nam. Trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn chưa cho phép người sử dụng đất có quyền thế chấp bằng quyền sử dụng đất, BĐS tại các tổ chức tài chính, tín dụng nước ngoài.

Vì nhu cầu đổi mới, đề xuất khuyến nghị như sau: Mở rộng phạm vi thực hiện quyền thế chấp của các doanh nghiệp bằng BĐS ở Việt Nam để vay vốn đầu tư tại các tổ chức tài chính, tín dụng có pháp nhân nước ngoài. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần bổ sung một Điều có nội dung:

(i) Cho phép các doanh nghiệp được thế chấp bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền để vay vốn đầu tư của các tổ chức tài chính, tín dụng nước ngoài thông qua các tổ chức tín dụng trong nước làm đại lý nhận tài sản bảo đảm cho bên cho vay nước ngoài thực hiện.

(ii) Việc xử lý tài sản thế chấp khi bên vay không trả được nợ do tổ chức tín dụng làm đại lý thực hiện theo quy định của pháp luật Việt Nam; bên cho vay nước ngoài được nhận lại giá trị tài sản thế chấp đã được xử lý tương đương với khoản mình đã cho vay.

(iii) Việc thế chấp bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất để vay vốn của các tổ chức tài chính, tín dụng nước ngoài phải tuân thủ các quy định về quản lý vốn vay nước ngoài, đăng ký tài sản bảo đảm, và quản lý ngoại hối của Nhà nước Việt Nam.

(iv) Để nâng cao hiệu quả kiểm soát rủi ro, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền có thể xét duyệt từng trường hợp thế chấp cụ thể.

>> Hoàn thiện đồng bộ thể chế về quyền của người sử dụng đất